VI SA/Wa 2047/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. - dalej u.d.p.), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. S. (skarżący) od decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr X obręb [...] w M. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 8 grudnia 2008 r. skarżący zwrócił się do SKO w [...] z wnioskiem o uznanie bezczynności Burmistrza M. We wniosku opisał sytuację związaną z zajęciem pasa drogowego ul. B. w M. przez właściciela działki ewidencyjnej o nr Y, podnosząc brak reakcji Burmistrza w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Następnie w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. B. S. skierowanym do SKO w [...] zażądał wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego wg. dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Po rozpatrzeniu powyższych pism, w dniu [...] maja 2009 r., SKO w [...], wydało postanowienie o sygnaturze [...], w którym na podstawie art. 19 k.p.a. uznało swoja niewłaściwość do rozpoznania sprawy i na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 u.d.p. przekazało sprawę do rozpoznania Burmistrzowi Miasta M. W związku z przekazaniem sprawy Burmistrz Miasta M. pismem z [...] czerwca 2009 r. zawiadomił Panią H. T. i Pana B. T. (uczestnicy postępowania), właścicieli działki ewidencyjnej nr Y o wszczęciu na wniosek B. S. postępowania w sprawie o nakazanie uczestnikom przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr X, obręb [...], stanowiącej drogę. W dniu [...] czerwca 2009 r. Burmistrz Miasta M. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku B. S., przekazanego postanowieniem SKO, w przedmiocie wydania decyzji o przywrócenie do stanu poprzedniego działki nr X obręb [...] w M. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 u.d.p. W uzasadnieniu zostało między innymi podniesione, że całą działkę nr Z zaliczono do dróg gminnych, ale odcinek którego dotyczy niniejsze postępowanie nie jest drogą, lecz rowem melioracyjnym, zatem z przyczyn faktycznych (brak drogi) Burmistrz Miasta M. nie ma uprawnień do orzekania w niniejszej sprawie na podstawie art. 36 u.d.p. Zatem organ I instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, przy czym drugą przyczyną uzasadniającą umorzenie postępowania jest brak interesu prawnego B. S. Jednocześnie ww. postanowienie SKO z dnia [...] maja 2009 r. o przekazaniu sprawy do rozpoznania Burmistrzowi Miasta M. zostało zaskarżone przez B. S. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] czerwca 2009 r. (cztery dniu po wydaniu przez Burmistrza ww. decyzji) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] maja 2009 r. Kolegium wydało dwa postanowienia: - postanowienie o sygnaturze A (na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), w którym Kolegium orzekło o uchyleniu swojego postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. uznając, że skarżący nie składał wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 36 u.d.p., lecz jego intencją procesową była skarga na bezczynność Burmistrza Miasta M. w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Podniesione przy tym zostało, że jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył do Burmistrza Miasta M. w dniu 9 grudnia 2008 r. wniosek o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej usunięcia parkanu działki ewidencyjnej nr Y, który na całej swojej długości [...] mb "wchodzi" [...] m w publiczną gminną ulicę B. - postanowienie o sygnaturze B, (na skutek skargi B. S. na bezczynność Burmistrza Miasta M.), mocą którego Kolegium uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2009 r. Z treści tego postanowienia wynika, że za skargę na bezczynność organu (Burmistrza Miasta M.) uznano pisma B. S. z dnia 8 i 29 grudnia 2009 r. skierowane do SKO, mylnie wcześniej przekazane wg. właściwości temu organowi postanowieniem z [...] maja 2009 r. SKO uzasadniając zaskarżoną decyzję uznało bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w związku z pismami B. S. z dnia 8 i 29 grudnia 2008 r. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr X obręb [...] w M., która postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] maja 2009 r. została przekazana do rozpoznania Burmistrzowi Miasta M. Zdaniem organu bezprzedmiotowość postępowania związana jest z uchyleniem postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. o przekazaniu sprawy Burmistrzowi. Spowodowało ten skutek, że w rzeczywistości przekazanie sprawy nie miało miejsca, a zatem brak jest podstaw do wszczynania i prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta M. w oparciu o przekazanie sprawy przez SKO. W tym znaczeniu postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i musi podlegać umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Jak wywodzi organ, w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji, w sytuacji gdy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie, wydawana jest decyzja wskazana w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Biorąc jednak pod uwagę, że Burmistrz Miasta M. w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. orzekł już o umorzeniu postępowania, nie byłoby działaniem prawidłowym uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne orzeczenie tego samego, to jest umorzenie postępowania I instancji. Mając powyższe na względzie SKO wyjaśniło, że w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ I instancji w terminie wyznaczonym przez organ II instancji na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., stronie przysługuje skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W obszernej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S., szeroko opisując stan sprawy oraz składane wnioski zarzuca organom niezałatwienie sprawy bezprawnego zajęcia drogi publicznej oraz wytyka bezskuteczność ich działań w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Jednocześnie wskazało, iż intencją organu administracyjnego było uporządkowanie pod względem formalnym toczącego się postępowania w sprawie ulicy B. W chwili obecnej toczy się jedno postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2009 r. złożonego do Burmistrza Miasta M. o "wydanie decyzji administracyjnej usunięcia parkanu działki ewidencyjnej nr Y, który na całej swojej długości [...] mb "wchodzi" [...] m w publiczną gminną ulicę B.". Uczestnicy postępowania H. i B. T. nie zajęli stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa decyzja SKO z [...] października 2009 r. narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone decyzje zostały podjęte bez dostatecznej i wnikliwej analizy interesu prawnego skarżącego dającego mu ewentualną legitymację do złożenia odwołania. Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z 10 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 316/08 organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty (Lex nr 526409). W konsekwencji interes prawny skarżącego w sprawie powinien być przeanalizowany przez organ na etapie postępowania odwoławczego. Z omawianych względów formalnych zaskarżoną decyzję należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Dlatego też ewentualne rozważanie innych zarzutów skargi o charakterze merytorycznym byłoby przedwczesne. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.