VI SA/Wa 2048/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej F. z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. (dalej także: Prezes NFZ) - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez F. (zwaną dalej "skarżącą") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ) z dnia [...] stycznia 2012 r. oddalającej odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2011 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: świadczenia dla osób z autyzmem dziecięcym lub innymi całościowymi zaburzeniami rozwoju, o kodzie postępowania nr [...] na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., na terenie L.. Termin składania ofert ustalono na dzień 8 listopada 2011 r., natomiast otwarcie ofert nastąpiło 14 listopada 2011 r. Do postępowania zostały złożone 3 oferty. W części jawnej konkursu ofert komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Po wezwaniu do usunięcia braków formalnych 3 oferentów i nie przeprowadzeniu kontroli u żadnego z nich, komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 3 oferty, na 3 miejsca udzielania świadczeń, w tym ofertę skarżącej. W rankingu otwarcia oferta skarżącej została sklasyfikowana na 3 pozycji z łączną liczbą 33,333 punktów w tym za: • ofertę cenową - 10,000 punktów, • ciągłość - 0,000 punktów, • kompleksowość - 20,000 punktów, • jakość - 0,000 punktów, • dostępność - 3,333 punkty. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej. W wyniku negocjacji, w dniu 15 grudnia 2011 r., ustalono cenę jednostkową w wysokości 7,29 złotych oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości łącznie 104 263 punktów. Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta skarżącej została sklasyfikowana na 2 pozycji. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania w dniu 16 grudnia 2011 r. wybrała również ofertę złożoną przez skarżącą, aż do wyczerpania środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez ww. podmiot liczbę punktów wynoszącą łącznie 43,333 punktów. Skarżąca zajęła w rankingu końcowym przedostatnie, tj. 2 miejsce, podczas gdy najlepsza wybrana oferta otrzymała łącznie 51,173 punktów. W poszczególnych kryteriach punktacja skarżącej przedstawiała się następująco: • ofertę cenową - 20,000 punktów, • ciągłość - 0,000 punktów, • kompleksowość - 20,000 punktów, • jakość - 0,000 punktów, • dostępność - 3,333 punkty. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty znajdujące się na pozycji 1 i 2 w rankingu końcowym. Oferta uznana za najlepszą, została sklasyfikowana na pierwszej pozycji w tym rankingu zdobywając 51,173 punktów, a oferta skarżącej uzyskała na 2 pozycji 43,333 punktów i tym samym zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przyznaną przez Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowanie. W związku z powyższym skarżąca w dniu 27 grudnia 2011 r. złożyła do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Odwołanie zostało złożone w terminie. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca podała między innymi, wskazując na szeroki zakres udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz wykwalifikowany personel medyczny i terapeutyczny, że kryterium ciągłości zapewnienia świadczeń jest od wielu lat realizowane na wysokim poziomie merytorycznym i nie stanowi jedynie deklaracji ofertowej. Skarżąca zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach, poprzez nieprzestrzeganie zasad równego traktowania świadczeniodawców i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Nadto zarzuciła naruszenie przepisu art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieprzestrzeganie zasady gospodarności w przyznawaniu środków pieniężnych na poszczególne świadczenia poprzez nieuwzględnienie zróżnicowania oferentów pod kątem posiadanego wyposażenia, możliwości kadrowych, zaplecza technicznego, doświadczenia oraz ilości i ceny usług, a także niewzięcia pod uwagę kryteriów ceny i liczby oferowanych świadczeń. W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia i ponowne przeprowadzenie postępowania. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oddalił w całości ww. odwołanie skarżącej. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ szczegółowo przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania konkursowego oraz przepisy prawa, które je regulują. Stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny ofert, oferta skarżącej, na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, została wybrana w związku z otrzymaniem określonej liczby punktów w rankingu ofert, we wskazanej w rozstrzygnięciu wartości punktowej, to jest w części, w stosunku do złożonej oferty i nie uwzględnił odwołania. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła w dniu 27 stycznia 2012 r. odwołanie do Prezesa Funduszu. W uzasadnieniu skarżąca podała, że jej oferta spełnia oczekiwane przez organ wymogi formalne, a w trakcie postępowania konkursowego doszło do: - błędnej wykładni definicji kryterium ciągłości i jakości, zawartej w zarządzeniu nr [...], co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 148 ustawy o świadczeniach, a w konsekwencji porównania ofert z naruszeniem ustawowych przesłanek; - naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nie wzięto pod uwagę dotychczasowej działalności skarżącej; - naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tej sprawy; - naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa; - naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez skarżącą oraz brak porównania wskazującego na prawidłowość stanu faktycznego i jego oceny w odniesieniu do obu ofert, w konsekwencji uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.; - naruszenia art. 97 w związku z art. 140 ustawy o świadczeniach, poprzez jego niezastosowanie i opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny, nie uwzględniając wszystkich wymagań i okoliczności mających wpływ na sporządzenie oferty; - naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że nie naruszono zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji; - naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że nie naruszono zasady gospodarności w przyznawaniu środków pieniężnych na świadczenia poprzez nieuwzględnienie zróżnicowania oferentów pod kątem posiadanych warunków oraz niewzięcie pod uwagę kryteriów ceny i liczby oferowanych świadczeń, a także zapewnienia ciągłości udzielanych świadczeń dla dotychczasowych pacjentów. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Prezes NFZ wskazał między innymi, że stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zgodnie z art. 154 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Prowadząc postępowanie w II instancji, Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Z powołanych powyżej przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji ma na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, jak podał Prezes NFZ, że organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Prezes NFZ podkreślił, że zasadami przeprowadzenia postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Prezes NFZ wskazał, że komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku prowadzonego postępowania. Zdaniem Prezesa NFZ, ocena ofert, w tym oferty skarżącej, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które jak wskazano, były jednakowe dla wszystkich oferentów. Jak podał Prezes NFZ, zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Wskazał, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale Nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców, określonych w przepisach prawa. Po dokonaniu oceny punktowej oferty, komisja konkursowa podjęła decyzję o wybraniu oferty, zgodnie z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, ze wskazaną w rozstrzygnięciu wartością punktową to jest w części, w stosunku do złożonej oferty, gdyż liczba punktów oceny, jaką uzyskała oferta skarżącej, była niższa w porównaniu do najlepszej oferty, wybranej w ramach prowadzonego postępowania. Oferta, która w toku prowadzonego postępowania konkursowego znalazła się na 1 pozycji w rankingu końcowym uzyskała łączną liczbę oceny w wysokości 51,173 punktów, a oferta skarżącej uzyskała na 2 pozycji 43,333 punktów i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na postępowanie w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: świadczenia dla osób z autyzmem dziecięcym lub innymi całościowymi zaburzeniami rozwoju. Prezes NFZ, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 w związku z art. 140 ustawy o świadczeniach wskazał, że przepis dotyczący m.in. określania jakości i dostępności, a więc kryteriów oceny ofert, został uregulowany zarządzeniem 54/2011 i tym samym nie podlegały one swobodnej ocenie komisji konkursowej. Natomiast, zdaniem Prezesa NFZ, zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach dotyczącego zapewnienia równego traktowania wszystkich ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania z zachowaniem uczciwej konkurencji, nie znajduje uzasadnienia, ponieważ komisja konkursowa działając w oparciu o materiały konkursowe i zgodnie z zarządzeniem 54/2011, oceniła wszystkich oferentów z zastosowaniem takich samych kryteriów. Wobec zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach, poprzez niewzięcie pod uwagę dotychczasowej działalności skarżącej oraz okoliczności, że świadczenia dla osób z autyzmem dziecięcym lub innymi całościowymi zaburzeniami rozwoju nie zostały zabezpieczone z zapewnieniem ciągłości udzielanych świadczeń dla dotychczasowych pacjentów przez skarżącą, podkreślił, że ustawa o świadczeniach nie przewiduje zabezpieczenia świadczeń w każdej lokalizacji kraju. Z tego powodu, jak wskazał Prezes NFZ, nie można stwierdzić, by w przedmiotowym postępowaniu ograniczono świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń finansowanych ze środków publicznych z powodu niedogodności lokalizacyjnej wybranych w konkursie miejsc udzielania świadczeń i naruszono słuszny interes społeczny. Podsumowując swoje wywody Prezes NFZ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu nie stwierdzono naruszenia ogólnie obowiązujących przepisów prawa. Nadto podał, że komisja konkursowa postępowała zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także wytycznymi Prezesa NFZ oraz regulaminem komisji konkursowej. W konsekwencji Prezes NFZ stwierdził, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W skardze wniesionej na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, koncentrując się na dostrzeżonych naruszeniach przepisów postępowania, w tym między innymi niewydaniu postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy w całości oraz uniemożliwieniu skarżącej wglądu do całości akt sprawy w tym ofert złożonych przez pozostałych uczestników postępowania i udostępnieniu skarżącej jedynie jej oferty, rankingu końcowego oraz udzieleniu informacji o maksymalnej liczbie punktów przyznanych pozostałym oferentom. Nadto skarżąca postawiła zarzuty naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że w niniejszej sprawie nie naruszono zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji oraz art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że w sprawie nie naruszono zasady gospodarności w przyznawaniu środków pieniężnych na poszczególne świadczenia opieki zdrowotnej poprzez nieuwzględnienie przez Narodowy Fundusz Zdrowia zróżnicowania oferentów pod kątem posiadanego wyposażenia, możliwości kadrowych, zaplecza technicznego, doświadczenia oraz ilości i ceny usług, a także niewzięcia pod uwagę kryteriów ceny i liczby oferowanych świadczeń oraz konieczności zapewnienia ciągłości udzielanych świadczeń dla dotychczasowych pacjentów poradni prowadzonej przez skarżącą. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa NFZ oraz decyzji ją poprzedzającej, jak i wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej do Sądu. Skarżąca stwierdziła, że strona prowadzonego postępowania administracyjnego powinna mieć zagwarantowaną możliwość przedstawienia swoich twierdzeń, wniosków i zarzutów w sytuacji wszczęcia tego postępowania, a powyższe prawo jest realizowane w sytuacji, gdy strona ma pełen dostęp do akt postępowania. Odnosząc się z kolei do uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżąca podała, że Prezes NFZ nie wykazał w nim w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Z uwagi na brak zapewnienia skarżącej dostępu do całości zgromadzonego w postępowaniu konkursowym materiału dowodowego, w szczególności ofert pozostałych uczestników i ich szczegółowych ocen, zdaniem skarżącej, jedynie kontrola organu mogła zapewnić weryfikację prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania. Zdaniem skarżącej, żaden z organów wypowiadających się w sprawie wydanymi rozstrzygnięciami, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu, oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. W ocenie skarżącej, zarówno brak właściwej dokumentacji w powyższym zakresie, jak i uzasadnienia decyzji jest niezgodne, w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. W rozstrzygnięciu Prezesa NFZ brak jest oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego, z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, cytowanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Odniesienie się do zarzutów skargi wymaga poczynienia w pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wskazuje, że istotne w tym zakresie znaczenie mają przepisy dwóch artykułów ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a mianowicie art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z kolei przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154). Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zdaniem Sądu, Prezes NFZ nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia żadnych rozważań dotyczących analizy porównawczej ofert biorących udział w konkursie. Innymi słowy nie wyjaśniał, dlaczego oferta skarżącej znalazła się na tzw. linii odcięcia, w związku z czym w tym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. Należy zwrócić uwagę, że ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji, tj. Prezesa Funduszu. Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z wyżej przedstawionych względów Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu organów, zgodnie z którym komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co oznacza również brak naruszenia interesu prawnego skarżącej i co za tym idzie, że przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, że organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes NZF przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, przepisy art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach nie uzasadniają powyższego stanowiska organów, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Dokonując kontroli powyższego rozstrzygnięcia organ nie może jedynie ograniczyć się do oceny naruszenie interesu prawnego odwołującego, gdyż jak wyżej wskazano w takim wypadku organ nie dokona pełnej weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; z 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/08; z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08ł z 4 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1083/11), gdyż dopiero w oparciu o pełen materiał można dokonać weryfikacji rozstrzygnięcia. Jak już podnoszono, według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem Sądu, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i przedstawienia jedynie ostatecznej liczby punktów uzyskanych przez skarżącą. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku skarżąca i inni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Organy co prawda odniosły się do konkretnych zarzutów podnoszonych w odwołaniach, jednak były to ogólnikowe rozważania. Podstawowym jednak błędem niniejszego postępowania było ograniczenie się organów do badania jedynie sprawy skarżącej z pominięciem pozostałych oferentów. W postępowaniu w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert organ musi wykazać, że usytuowanie skarżącej na odpowiednim miejscu w rankingu jest zgodne z prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem konkursowym, a więc musi wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów, co skutkowało między innymi umieszczeniem jednego z nich na liście rankingowej przed skarżącą. Przedmiotowa decyzja takich rozważań nie zawiera ograniczając się jedynie do badania oferty skarżącej, czym w ocenie Sądu narusza art. 7, 77, i 107 § 3 k.p.a., gdyż jak wyżej wskazano ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu, swoistej klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Podkreślić również należy, że akta, których skarżącej nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skoro z akt sprawy nie wynika, że nadana została klauzula poufności, nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt skarżącej w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.