VI SA/Wa 2050/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi "S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2018 roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz "S. z siedzibą w W. kwotę 387 zł (trzysta osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. z siedzibą w W. (dalej też jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] ustalającej karę pieniężną w wysokości 1 436, 30 zł. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. S. [...] w rej. al. J. w dniach 28 listopada, 07, 12, 13 oraz 19 grudnia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim czterech reklamy o treści "[...]''' oraz siedmiu reklam o treści "[...]" o łącznej powierzchni 11,66 m2, Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej też jako kpa), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Prezydent m. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) al. S. [...] w rej. al. J. w dniach 28 listopada, 7, 12, 13 oraz 19 grudnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim czterech reklam o treści "[...]" oraz siedmiu reklam o treści "[...]" o łącznej powierzchni 11,66 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi i ustalił karę pieniężną w wysokości 1 436,30 zł obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklam, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [kpa] (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.); art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. [Udp] (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.); na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i zaniechanie zebrania kompletnej dokumentacji dotyczącej zajęcia pasa drogowego, w tym przede wszystkim aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, art. 40 ust 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nie wskazanie granic zajętego pasa drogowego oraz kolizji umieszczonej reklamy z tym pasem drogowym. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zastosowana podstawa prawna znalazła zastosowanie, ponieważ z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z [...].11.2017 r., mapy z ewidencji dróg i obiektów mostowych, wynika niezbicie, że w pasie drogowym (drogi wojewódzkiej) Al. S. [...] w rej. al. J. w dniach 28 listopada, 7, 12, 13 oraz 19 grudnia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi było umieszczonych w nim cztery reklamy o treści "[...]" oraz siedem reklam o treści "[...]" o łącznej powierzchni 11,66 m2. Skarżący nie kwestionował, że jest właścicielem reklamy i że umieścił ją bez zezwolenia. Reklama była ustawiona w pasie drogowym, w jego granicach, co zdaniem organu, wyraźnie wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy. Ocenił, że w tych okolicznościach, organ I instancji miał podstawy do nałożenia kary pieniężnej, skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.. W protokole zostały wykazane powierzchnie reklamy i powierzchnia zajętego pasa drogowego. W ocenie SKO, organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, bowiem prawidłowo ustalił i wyliczył karę pieniężną opierając się o uchwałę nr XXXI/666/204 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj., Nr 148, poz. 3717 ze zm.) z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. , 81a § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności mapy z ewidencji dróg i obiektów mostowych w zakresie naniesienia na ten dokument faktycznego miejsca, w którym posadowione zostały reklamy, uprawnień i kompetencji osoby dokonującej naniesień na mapie, co doprowadziło do błędnych ustaleń Organu, iż , reklama ustawiona była w granicach pasa drogowego 2) naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Prezydenta m. W. jest błędna  Zarzucając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych W uzasadnieniu m.in.. podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika niezbicie, by reklamy skarżącego były umieszczone w pasie drogowym. Okoliczność ta powinna być przez organ udowodniona, a z akt sprawy nie wynika, czy skarżąca faktycznie zajmowała teren stanowiący pas drogowy. Kary za umieszczenie reklamy w pasie drogowym) musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami, co do przebiegu granic pasa drogowego. Tymczasem, zdaniem skarżącej, załączona do akt sprawy przez organ mapa z ewidencji dróg i obiektów mostowych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że reklama skarżącego zajmowała teren pasa drogowego. Nie wiadomo kto i w jaki sposób umieszczał naniesienia położenia reklam na mapie, czy dysponował odpowiednimi urządzeniami pomiarowymi, w jaki sposób dokonano pomiarów i umiejscowiono je na mapie. Ustalenie czy reklama jest umiejscowiona w pasie drogowym wymaga szczegółowych pomiarów przez osoby posiadające wiadomości specjalne (geodeta) i naniesienie wyników pomiarów na dokumentację z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej, przy uwzględnieniu książki drogowej. Organ natomiast tych czynności nie wykonał należycie. Podstawą ustaleń w tej sprawie, nie mogą być odręczne adnotacje pracownika organu na mapie z ewidencji, o ile nie posiada od szczególnych uprawnień w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Stwierdził, że eeklama była ustawiona w pasie drogowym, w jego granicach co wyraźnie wynika z mapy znajdującej się w aktach sprawy. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)–c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i analizując pod tym kątem skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy na wstępie zaznaczyć, że skarżąca ma rację, co do tego, że postępowanie dowodowe zawiera mankamenty związane z ustaleniami, co do przebiegu granic pasa drogowego. Załączona do akt sprawy przez organ mapa z ewidencji dróg i obiektów mostowych nie pozwala na stwierdzenie, że reklama skarżącego zajmowała teren pasa drogowego, ponieważ nie wiadomo kto i w jaki sposób umieszczał naniesienia położenia reklam na mapie, bowiem ustalenie czy reklama jest umiejscowiona w pasie drogowym wymaga szczegółowych pomiarów przez osoby posiadające wiadomości specjalne (geodeta) i naniesienie wyników pomiarów na dokumentację z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej, przy uwzględnieniu książki drogowej. Niewątpliwie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67. poz. 5S2). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. By niespornie ustalić, czy dany obiekty znajdowały się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg, granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa. Co więcej, w aktach sprawy nie ma stosownego urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego oraz kolizję, umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalającego stwierdzać niewątpliwe przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W aktach znajduje się kolorowa mapa, z ręcznymi notatkami o lokalizacji reklamy, jednakże nie ma wskazanego tam żadnego organu, z którego zasobów miałaby ona pochodzić, nie jest bowiem opisana. Nie jest to wiec urzędowy dokument geodezyjny pozwalający na jednoznaczne ustalenie przebiegu granic pasa drogowego. Taki dokument usunie wątpliwości co do tego, czy skarżąca zajmowała faktycznie pas drogowy bez zezwolenia. Z tych względów Sąd w pkt 1 sentencji orzekł po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygniecie w pkt 2 w kwestii zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 387 zł zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 j.t.), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), oraz zwrotu 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.