VI SA/Wa 2057/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary grzywny 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej S. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej zwana "P.f."), § 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. Nr 187, poz. 1565, dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 50 § 1 w zw. z art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ukarania kierownika apteki S. D. (zwana dalej "Skarżącą") grzywną w kwocie 200 zł za bezzasadne odmówienie przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania w aptece zlokalizowanej w W. przy ul. C. określonych produktów leczniczych od dnia [...] stycznia 2013 r. do [...] lutego 2013 r. Postanowienie wydano w następujących ustaleniach. Wezwaniem z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (MWIF), na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem o naruszenie art. 94a ust. 1 P.f., wezwał kierownika wskazanej w postanowieniu apteki do przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania od [...] stycznia do [...] lutego 2013 r. wymienionych w wezwaniu produktów leczniczych. W odpowiedzi Skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. odmówiła udzielenia informacji powołując się na konieczność uzyskania zgody przełożonych. Zdaniem Skarżącej było to niezgodne z przepisami wewnętrznymi firmy i kodeksem pracy. Poinformowała, iż w tego typu sprawach należy kontaktować się z centralą firmy. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia [...] marca 2013 r. ponowił wezwanie wskazując, że obowiązek informacyjny kierownika apteki wynika wprost z art. 95 ust. 4 pkt 8 P.f. i z § 14 rozporządzenia. W odpowiedzi kierownik apteki pismem z dnia [...] marca 2013 r. ponownie odmówiła udzielenia informacji, podtrzymała swoje stanowisko, informując o niemożliwości przekazania ww. informacji bez zgody przełożonych. Jednocześnie wskazała, że w aptece brak jest oprogramowania, umożliwiającego przekazanie informacji w formacie elektronicznym xls. W tym stanie sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., uznając za bezzasadne odmówienie przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania w aptece określonych produktów leczniczych oraz nałożył na nią grzywnę w wysokości 200 zł. Organ Inspekcji podkreślał, że kierownik apteki była dwukrotnie wzywana do udzielenia informacji w trybie art. 50 K.p.a., zatem w związku z odmową jej udzielenia zgodnie z art. 88 § 1 K.p.a. została nałożona grzywna. Zdaniem Organu Inspekcji kierownik apteki nie miała podstaw do odmowy udzielenia informacji w sytuacji prowadzenia przez Inspekcję postępowania administracyjnego w trybie art. 94a ust. 1 P.f. w związku z reklamą działalności apteki za pomocą czasopisma "[...] a obowiązek informacyjny kierownika apteki wynika także z § 14 rozporządzenia. W związku z powyższym organ Inspekcji nie przyjął za uzasadnione okoliczności wskazane w pismach kierownika apteki o odmowie udzielenia informacji. Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie wraz z wnioskiem o zwolnienie od nałożonej kary grzywny. Podniosła, iż: 1) postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. zostało podpisane przez U. R. i przesłane bez stosownego pełnomocnictwa kierownictwa MWIF, 2) Skarżąca podniosła ponadto, iż nie jest stroną postępowania więc organ o stosowne informacje powinien zwrócić się do strony postępowania (pracodawcy) – G. Sp. z o.o., 3) wzywając kierownika apteki, a nie stronę toczącego się postępowania, do przedstawienia informacji o obrocie i stanie posiadania produktów leczniczych organ I instancji naruszył art. 7 K.p.a., 4) organ naruszył art. 8 i art. 9 K.p.a., gdyż prowadzone postępowanie budzi wątpliwości i przyczynia się do braku zaufania do urzędu. Ponadto, organ - w jej ocenie - nie był i nie jest zainteresowany wyjaśnieniem przedmiotowej sprawy oraz naruszył zasadę określoną w art. 9 zd. 2 K.p.a., 5) organ nie był uprawniony do nałożenia grzywny w kwocie 200 zł, gdyż był uprawniony do ukarania grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. W ocenie Skarżącej nie została wypełniona przesłanka bezzasadności, gdyż miała chęć przekazania odpowiednich informacji, jednakże nie otrzymała zgody prezesa zarządu oraz nie posiada odpowiedniego oprogramowania. W tych ustaleniach została wydana przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydała osoba z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i stosowne upoważnienie wydane na podstawie art. 268a k.p.a. znajduje się w aktach sprawy, a przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku dołączania upoważnienia stronie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego Skarżąca jest stroną postępowania zgodnie z § 14 rozporządzenia, gdyż zgodnie z tym przepisem obowiązek udzielenia żądanych informacji spoczywa na kierowniku apteki, a nie na jej właścicielu. To, że stroną postępowania toczącego się w trybie art. 94a ust. 1 P.f. jest właściciel apteki, nie zwalnia jej kierownika od wykonania wezwania o udzielenie informacji wskazanej w pismach organu Inspekcji. Nawet gdyby nie toczyło się żadne postępowanie w tym trybie kierownik apteki powinien wykonać obowiązek informacyjny na żądanie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego o obrocie i stanie posiadania w aptece produktów leczniczych, w związku z tym zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. nie był zasadny podobnie jak zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż organ Inspekcji dążąc do wyjaśnienia stany faktycznego powinien otrzymać od kierownika apteki informacje, jako osoby posiadającej dokładną wiedzę o stanie posiadania przez aptekę produktów leczniczych. Nie doszło także do naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a., gdyż Skarżąca była informowana co do żądania organu i celu tego żądania. W ocenie organu odwoławczego skarżąca bezzasadnie odmawiała udzielenia informacji, bowiem zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia udzielenie tej informacji jest obowiązkiem kierownika apteki niezależnym od jego chęci, a informacja ta powinna zostać udzielona (zgodnie z powołanym przepisem) w formie żądanej przez organ Inspekcji i to kierownik apteki powinien zadbać o posiadanie właściwego oprogramowania. To natomiast, że MWIF nie ukarał Skarżącej grzywną 50 zł już za pierwszą odmowę udzielenia informacji nie było naruszeniem prawa, gdyż organ Inspekcji może taką grzywnę wymierzyć lecz nie musi, dlatego ponowił wezwanie i przy braku spełnienia ponownego żądania nałożył grzywnę w wysokości 200 zł, co uznał za działanie w jej interesie. W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 50 § 1 w zw. z art. 88 § 1 K.p.a. oraz § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki, a także naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca podkreślała, że organ odwoławczy powinien ocenić postanowienie wydane w I instancji w całości merytorycznie pod kątem zastosowanych przepisów materialnych i procesowych, a nie wyłącznie pod kątem zarzutów podanych w zażaleniu. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 6 i 7, art. 9, art. 50 § 1 w związku z art. 88 § 1 K.p.a. Skarżąca wskazując na załączone do skargi postanowienia Organu Inspekcji stwierdziła niewłaściwość zastosowanych przepisów, co do ukarania grzywną, bowiem takie ukaranie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego i gdy odmowa wykonania żądanej czynności przedłuża lub utrudnia to postępowanie. W związku z tym ukaranie grzywną musi mieć związek z toczącym się postępowaniem administracyjnym. W ocenie Skarżącej odmowa udzielenia żądanej informacji nie była bezzasadna, gdyż nie była uczestnikiem postępowania, w którym miała obowiązek udzielania informacji, a nadto nie miała możliwości udzielenia informacji w żądanej formie z powodu braku oprogramowania komputerowego. Za sprzeczne z art. 88 § 1 K.p.a. uznała nałożenie kary grzywny w kwocie 200 zł bez uprzedniego ukarania karą w kwocie do 50 zł. Oparcie natomiast żądania udzielenia informacji o § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wykracza poza wiedzę dostępną kierownikowi apteki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. Nr 187, poz. 1565) - informacje o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych kierownik apteki przekazuje wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu (ust. 1). Informacje, o których mowa w ust. 1, kierownik apteki przekazuje w terminie 7 dni od dnia otrzymania żądania, na piśmie i w wersji elektronicznej, przy zastosowaniu formatu pliku wskazanego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego (ust. 2). Cytowany przepis rozporządzenia nie wprowadza żadnej sankcji w stosunku do kierownika apteki z powodu nieudzielania wskazanej informacji. Przepis ten stanowił w obu postanowieniach organów Inspekcji Farmaceutycznej podstawę materialnoprawną żądania udzielenia informacji. Natomiast podstawę nałożenia na Skarżącą grzywny wywiedziono z art. 88 § 1 K.p.a. - kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie oraz je poprzedzające zostało wydane w sprawie, w której organy Inspekcji uznały za konieczne pozyskanie informacji od Skarżącej, jako kierownika apteki w sprawie, w której prowadzono postępowanie w trybie art. 94a ust. 1 P.f. W związku z tym zażądano od Skarżącej informacji niezbędnych dla wymienionego postępowania wzywając ją, w oparciu o obowiązek wynikający z § 14 rozporządzenia, do udzielenia tych informacji. Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że Skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 94a ust. 1 P.f., bowiem w tej sprawie nie kierowano do niej żadnych zawiadomień ani wezwań. Od Skarżącej organ żądał informacji wyłącznie w związku z prowadzonym postępowaniem w trybie art. 94a ust. 1 P.f., w którym stroną tego postępowania mógł być wyłącznie właściciel apteki, a nie Skarżąca. W związku z tym nie był trafny zarzut o nałożeniu na Skarżącą grzywny, jako na stronę (uczestnika) postępowania dotyczącego niedozwolonej reklamy działalności apteki za pomocą czasopisma "[...]". Ponieważ Skarżąca informacji żądanych przez organ Inspekcji na wezwanie z dnia [...] lutego 2013 r. nie przekazała, skierowano do Skarżącej [...] marca 2013 r. drugie wezwanie, jak się okazało także bezskutecznie. W świetle art. 88 ust. 1 K.p.a. Skarżąca była więc traktowana jako osoba, od której zgodnie z § 14 rozporządzenia Organ Inspekcji miał prawo żądać informacji niezbędnych w prowadzonym postępowaniu na podstawie art. 94a ust. 1 P.f. Należy jednak mieć na uwadze, że przepis art. 88 ust. 1 K.p.a. nie daje organowi dowolności w przedmiocie ukarania karą grzywny. Grzywna ta jest stopniowana w zależności od tego, czy osoba wezwana po raz pierwszy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie i wówczas organ może wymierzyć grzywnę do 50 zł oraz w przypadku ponownego wezwania i ponownego nieudzielania odpowiedzi, grzywna ta może zostać wymierzona w wysokości do 200 zł. Jeżeli zatem Organ Inspekcji wezwał Skarżącą po raz pierwszy [...] lutego 2013 r., to przy odmowie udzielenia żądanej informacji powinien rozważyć nałożenie grzywny w wysokości do 50 zł, gdyż po nałożeniu grzywny do wskazanej wysokości za odmowę wykonania pierwszego wezwania powstawała przesłanka do nałożenia grzywny do 200 zł za niewykonanie wezwania powtórnego. Należy stwierdzić bowiem, że organ administracji, wzywając osobę obowiązaną do udzielenia prawnie wymaganej przez organ informacji, nie prowadzi w tym zakresie korespondencji z zobowiązanym. Wezwanie stanowi nałożenie na osobę wezwaną obowiązku zastosowania się do wezwania. Dlatego odmowa wykonania tego obowiązku jest sankcjonowana grzywną w tym m.in. celu, by wezwanie organu miało walor prawnie skutecznego wymagania i tylko uzasadniona obiektywnie niemożność udzielenia informacji przez osobę wezwaną daje możliwość organowi nienałożenia grzywny, co wyraża się w określeniu "może" użytym w art. 88 § 1 K.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ Inspekcji nie karząc Skarżącej za odmowę udzielenia wyjaśnień na skutek pierwszego wezwania uznał za względniejsze nałożenie od razu wyższej grzywny w związku z powtórnym wezwaniem. Nastąpiło to z pominięciem procedury przewidzianej w ww. przepisie. Organy obu instancji naruszyły przepis art. 88 ust. 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Obie kary grzywny wskazane w art. 88 ust. 1 K.p.a. co do ich wysokości poddano uznaniu organu administracji, na co wskazują zapisy – do 50 zł i do 200 zł. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie organu ma charakter decyzji (postanowienia) uznaniowego, co do wysokości nałożenia grzywny, organ powinien w uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowo wykazać i uzasadnić, z jakich powodów grzywnę nałożył w wysokości najwyższej. Oba postanowienia w tym zakresie takiego uzasadnienia o nałożeniu grzywny w najwyższej wysokości nie zawierają, co stanowiło naruszenie art. 88 ust. 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji będzie miał względzie powyższe uwagi wydając ewentualne rozstrzygnięcie w stosunku do Skarżącej. W tych warunkach Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.