VI SA/Wa 2059/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"" "GDDKiA") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2019 r. o nałożeniu na Gminę Miasta [...] (dalej "Skarżąca", "Gmina") kary pieniężnej w kwocie 4.306,40 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] km 138+000 w m. R. w okresie od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 10 grudnia 2018 r. poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej tj. kanału tłocznego kanalizacji deszczowej o powierzchni 49 m2 rzutu poziomego, w obszarze zabudowanym, bez zawarcia umowy z zarządcą drogi. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.- dalej k.p.a.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm. - dalej u.d.p.) Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Kierownik Rejonu w R., działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad orzekł o wymierzeniu Gminie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w m. R., w okresie od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 10 grudnia 2018 r. poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej tj. kanału tłocznego kanalizacji deszczowej o powierzchni 49 m2 rzutu poziomego, w obszarze zabudowanym, bez zawarcia umowy z zarządcą drogi. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że w okresie od 1 czerwca 2018 r. do 10 grudnia 2018 r. urządzenie infrastruktury technicznej - kanał tłoczny kanalizacji deszczowej dla odwodnienia skrzyżowania ulic [...] i [...] w R. działka o nr ewid. [...], został umieszczony bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.d.p. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor utrzymał w mocy swoją decyzję o nałożeniu kary. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną. Oznacza to, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (braku umowy, o której mowa w art. 22 u.d.p.), wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest przyjęta w tym zakresie linia orzecznictwa sądowo-administracyjnego (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2015 r. o sygn. akt II GSK 2326/13). Wysokość orzeczonej w niniejszej sprawie kary pieniężnej stanowi, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., 10-krotność opłaty ustalanej w trybie art. 40 ust. 4-6. Wielkość zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalona dla potrzeb niniejszego postępowania, wynosi łącznie 49 m2 i stanowi sumę powierzchni, wymienionych szczegółowo przez organ na str. 4 decyzji. Ustaloną wielkość w/w powierzchni potwierdzają dokumenty złożone przez Gminę Miasto R., a w szczególności wniosek o zawarcie umowy użyczenia z dnia [...] grudnia 2018 r. i przedłożony wraz z nim załącznik tj. mapa geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w skali 1:500, sporządzona w dniu 8 października 2018 r. Stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego została ustalona na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). W przypadku zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, wysokość rocznych stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia została zróżnicowana, w zależności od tego czy chodzi o umieszczenie urządzenia poza obszarem zabudowanym, czy też w obszarze zabudowanym, w poprzez drogi bądź też wzdłuż drogi, a dodatkowo w jezdni bądź też poza jednią. Wysokość poszczególnych stawek rocznych określa tabela zawarta w § 3 ust. 1 rozporządzenia i wynosi: w przypadku zajęcia pasa drogowego w poprzek drogi, w obszarze zabudowanym - 40,0 zł; w przypadku zajęcia pasa drogowego wzdłuż drogi, poza jezdnią, w obszarze zabudowanym - 8,00 zł; w przypadku zajęcia pasa drogowego w jezdni, w obszarze zabudowanym - 16,00 zł. (organ zwrócił uwagę, że w samej decyzji, omyłkowo powołano § 3 ust. 2 Ip. 2 tabeli, zaś tabela została zawarta w ustępie 1 w/w paragrafu 5). Jednakże omyłkowe powołanie w/w ustępu nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie i wyliczenie wysokości kary. Wysokość opłaty ustalonej zgodnie z przepisem art. 40 ust. 5 u.t.d., zgodnie z art.40 ust. 12 pkt 1 u.t.d. wynosi łącznie: 430,64 zł x 10 (10-krotność opłaty ustalonej w trybie art. 40 ust. 5) = 4306,40 zł. Dyrektor zaznaczył, że omyłkowo wpisana kwota 793,31 zł, zawarta w treści pierwszej decyzji, pozostaje bez wpływu na wysokość orzeczonej kary pieniężnej. Zaistniały błąd pisarski nie jest błędem rachunkowym, a jedynie omyłką pisarską, która nie miała wpływu na wyliczenie wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Odnosząc się do treści złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA wskazał, że zarządca drogi krajowej nie kwestionował i nie kwestionuje faktu, że umieszczenie kanału tłocznego kanalizacji deszczowej, dla odwodnienia skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] stanowi wykorzystanie gruntu leżącego w pasie drogowym na cel związany z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, o których mowa w art. 22 u.t.d. Potwierdzeniem powyższego jest opinia zarządcy drogi, zawarta w piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r. uzgadniająca lokalizację kanału tłocznego kanalizacji deszczowej (250 mm), w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...], ul. [...] w R., w miejscu wskazanym na przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym na kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej, w skali 1:500. W wydanym stanowisku zarządca drogi, uwzględniając przepis art. 22 ust. 2 u.d.p. określił warunki realizacji planowanej infrastruktury wskazując m.in., że "warunki prowadzenia robót oraz umieszczenia ww. odcinka kanalizacji deszczowej w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] zostaną określone w umowie użyczenia terenu na czas prowadzenia robót oraz umieszczenia przedmiotowej infrastruktury w pasie drogowym drogi krajowej, o których zawarcie należy wystąpić do GDDKiA Oddział w L. Rejon w R. przedkładając uzgodniony przez GDDKiA Oddział w L. projekt organizacji ruchu na czas prowadzenia robót oraz projekt odtworzenia chodnika. Ponadto we wniosku należy określić termin prowadzenia robót i umieszczenia ww. odcinka kanalizacji deszczowej w pasie drogowym". Gmina Miasto R. jako inwestor planowanego zamierzenia obejmującego budowę w/w odcinka kanalizacji deszczowej, nie kwestionowała otrzymanego stanowiska zarządcy drogi. Potwierdzeniem jest w tym zakresie podpisana w dniu [...] maja 2018 r. umowa użyczenia, zawarta na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pomiędzy Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a osobą wykonawcy, działającym w imieniu Miasta R., na wniosek z dnia 25 maja 2018 r. o wydanie umowy użyczenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z budową kanału deszczowego. Zdaniem Dyrektora, skoro w opinii zarządcy drogi była mowa o zawarciu dwóch, odrębnych umów użyczenia (obejmujących wpierw prowadzenie robót, a następnie umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej), niezrozumiałe są zarzuty Skarżącej co do braku podstaw dla wydania zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że po zakończeniu robót związanych z budową w/w kanału (zakończenie tych robót zostało zgłoszone telefonicznie w dniu 30 maja 2018 r.) Gmina nie wystąpiła z żądaniem zawarcia umowy użyczenia dla umieszczenia w/w kanału w granicach pasa drogowego drogi krajowej Nr [...]. GDDKiA przytoczył treść art. 22 u.t.d., zgodnie z którym zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1. Reasumując, Dyrektor uznał, że Gmina nie dopełniła obowiązku wystąpienia o zawarcie umowy użyczenia terenu pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w celu umieszczenia kanału tłocznego kanalizacji deszczowej i uzyskania tej umowy, niezwłocznie po zakończeniu budowy tego kanału (wniosek o zawarcie tej umowy został złożony w organie dopiero [...] grudnia 2018 r.), a tym samym zajmowała grunty stanowiące pas drogowy drogi krajowej Nr [...] bez umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.t.d., co wypełnia dyspozycję art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d. Skarżąca niezgadzając się z decyzją Dyrektora w terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1. art. 40 ust. 12 pkt. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) w zw. z art. 22 ust. 2, poprzez ich zastosowanie, podczas gdy umieszczenie w pasie drogowym kanału tłocznego kanalizacji deszczowej nie wymagało uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy, ponieważ jest to urządzenie wykorzystywane na cel związany z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a zatem brak zezwolenia lub umowy, w tym przypadku nie może prowadzić do nałożenia kary pieniężnej, 2. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że brak zawarcia umowy (najmu, dzierżawy lub użyczenia) przez Skarżącą dotyczącej pasa drogowego zajętego na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu skutkuje koniecznością wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy wniosek taki nie wynika z treści w/w przepisu, 3. art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) w zw. z §3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18.07.2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1608), poprzez ich zastosowanie, podczas gdy nie było podstaw do' obciążenia Skarżącego karą pieniężną, bowiem rozporządzenie określa stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną tych dróg. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej Decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania na zasadzie art. 54 §3 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie w/w decyzji oraz umorzenie postępowania przez Sąd. W uzasadnieniu skargi podnoszone zarzuty zostały szczegółowo omówione przez Skarżącą. GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Polemizując ze stanowiskiem Skarżącej Dyrektor wskazał, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. należy odczytywać niezależnie od art. 40 ust. 1 u.d.p., gdyż sankcja określona w ust. 12 dotyczy nie tylko braku zezwolenia wydanego w trybie art. 40 ust. 1, ale również braku umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2 cytowanej ustawy. Ustalenie zaś zasad naliczania opłaty następuje na podstawie wyraźnego odesłania do ust. 4-6 art. 40. Stąd też organ nie ma możliwości odstąpić od naliczenia opłaty powołując się na to, że urządzenie infrastruktury technicznej związane lub niezwiązane jest z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, Sąd - który kontroluje go wyłącznie pod kątem zgodności z prawem/legalności, a nie celowości, czy słuszności – musi stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.). Takiego naruszenia Sąd w tej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie odnotował. W sprawie w wyczerpującym zakresie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji przepisów prawa. Przytoczona w uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu; zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji, a więc i stanowiska organu o zajęciu przez Skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., mający zastosowanie w niniejszej sprawie, przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Stosownie do treści art. 22. ust. 1 u.t.d. zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Z kolei w myśl art. 22 ust. 2 u.d.p. grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1. Zarząd drogi pobiera z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się. Z powyższego wynika zatem, że wolą ustawodawcy było ustanowienie dwóch różnych trybów oddawania do korzystania przedsiębiorcom i innym osobom przez zarządcę drogi gruntów położonych w pasie drogi. Tryb cywilny (umowny) określony został w art. 22 ust. 2 i 2a u.d.p. Tryb administracyjny reguluje art. 40 u.d.p. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II GSK 109/13 ( LEX Nr 1488047), przepisy art. 40 ust. 1 i art. 22 ust. 2 u.d.p. nie wykluczają się wzajemnie. Dają one natomiast zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2) lub tryb administracyjny (art. 40). Zastosowanie jednej z tych metod wyklucza drugą. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wyjaśnił, że zarządca drogi krajowej nie kwestionował i nie kwestionuje faktu, że umieszczenie kanału tłocznego kanalizacji deszczowej, dla odwodnienia skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] stanowi wykorzystanie gruntu leżącego w pasie drogowym na cel związany z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, o których mowa w art. 22 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie bezsporna w niniejszej sprawie była okoliczność, że po zakończeniu robót związanych z budową w/w kanału (zakończenie tych robót zostało zgłoszone telefonicznie w dniu 30 maja 2018 r.) Gmina nie wystąpiła z żądaniem zawarcia umowy użyczenia dla umieszczenia w/w kanału w granicach pasa drogowego drogi krajowej Nr [...]. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2 zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W konsekwencji brak zawarcia umowy użyczenia przez Skarżącą spowodował, że stosownie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. zarządca drogi był obowiązany do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej. Dlatego też zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasadne. Ponadto związany charakter spornej kary pieniężnej niejako determinuje i jednocześnie usprawiedliwia takie działania organów, jak w rozpoznawanej sprawie. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1639/14. W wyroku tym wskazano, że: "(...) przesłanką wydania decyzji, o której mowa w art. 40 ust.12 pkt 1 udp, jest istnienie stanu naruszenia polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia(...). Wobec ustalenia, że Skarżąca nie zawarła umowy użyczenia spornego pasa drogowego, w celu umieszczenia tam kanału tłocznego kanalizacji deszczowej dla odwodnienia skrzyżowania, zatem dopuściła się zajęcia pasa drogowego ( niejako bezumownego), które jest sankcjonowane karą pieniężną, GDDKiA jako zarządca tej drogi obowiązany był do wymierzenia odpowiedniej kary pieniężnej. Sąd zauważa przy tym, że tym zakresie nie istnieje tzw. "uznanie administracyjne". Brak jest ustawowych wyjątków, które upoważniałyby organy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia, że w sprawie ziściły się przesłanki z art. 40 ust. 12 u.d.p. Idąc tym tokiem rozumowania nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 40 ust. 7 u.d.p. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Dopuszczenie się przez Skarżącą zajęcia pasa drogowego bez żadnego tytułu prawnego należy traktować na równi z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia. W takiej sytuacji organ musiał zastosować kary pieniężne przewidziane dla tego rodzaju zajęcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.