VI SA/Wa 2067/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. ul. Ż. w W. celu umieszczenia obiektu reklamowego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] maja 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o przedłużenie zajęcia pasa drogowego ul. G. w rej. ul. Ż. w W., pod nośnik reklamowy o powierzchni reklamowej 36 m2 na okres od dnia 1 sierpnia 2007 r. do dnia 31 października 2007 r. na warunkach ustalonych w decyzji ZDM nr [...]. Wniosek nie zawierał żadnego uzasadnienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich. W aktach znajduje się: 1) "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, 2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., 3) Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. S.A., 5) pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. do [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, 6) pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W.w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, 7) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, 8) statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych" oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. G. w rej. ul. Ż. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się wymienione wyżej materiały. Wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W.. Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2006 r. skierowanym do Prezydenta [...] W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. G. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 340 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 290 pojazdów na godzinę. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 6,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto reklama została umieszczona w odległości 16,0 m od znaku drogowego D-15 i przystanku komunikacji zbiorowej. Organ zwrócił uwagę, iż wedle opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 40,0 m od znaków drogowych i 60,0 m od przystanków komunikacji zbiorowej. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Od powyższej decyzji C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej nazwana skarżącą, odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a. wskazując, iż w chwili obecnej w pasie drogi w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej spółki w ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Kolejnym zarzutem było naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania ogólnych dokumentów nie odnoszących się do rejonu przedmiotowego nośnika. Zarzuciła brak wykonania szczegółowych analiz i wizji lokalnych na odcinku pasa drogowego w rejonie wnioskowanej reklamy. Ponadto, zdaniem skarżącej, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia nie ma waloru dokumentu naukowego, brak jest bowiem w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Zakwestionowała również badania opracowane przez B. S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO), po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...]września 2007 r., działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. SKO powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170) w którym Sąd zaprezentował stanowisko, iż nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. W kontekście zacytowanego wyżej wyroku SKO uznało za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., podkreślając, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Wnioskodawca nie wykazał, iż istnieją szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację reklamy w tym rejonie pasa drogowego. Fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy nie przerzuca na organ obowiązku wykazania, iż nie zachodzą szczególne okoliczności nie pozwalające na dalsze trwanie tego urządzenia w pasie drogowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. SKO stwierdziło, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca za sprawą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim wielkoformatowej reklamy jest dyskryminowana. Wskazało, iż zezwolenia na zamieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego są wydawane na czas określony i z urzędu wiadoma jest powszechna praktyka odmawiania zgody również innym podmiotom, po upływie terminu dotychczasowego zezwolenia i występowania o zgodę na umieszczenie zupełnie nowej reklamy. Na powyższą decyzję C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wnosiła o uchylenie decyzji I i II instancji. Podniosła zarzut naruszenia: - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego; organy nie wykazały, że ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rej. ul. Ż. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego; - art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty polegające na braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy zarzutu zawartego w odwołaniu, a dotyczącego wadliwego oparcia decyzji I instancji na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który nie ma mocy dowodowej; - art. 11 i art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który uprzednio zezwolił na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowego obiektu reklamowego. Ponadto skarżąca, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 400/06), zarzucała błędne zastosowanie art. 39 ust. 1 i 3 zamiast art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Do skargi dołączyła streszczenie opracowania naukowego z dnia 15 grudnia 2003 r. wykonane przez Instytut Transportu Wirginia Tech w Wirginii (USA) i centrum Badań nad Przyczynami Wypadków oraz Czynnikami Ludzkimi mający świadczyć w ocenie skarżącej, iż nośnik reklamowy nie zagraża uczestnikom ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na stronie spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, skarżąca we wniosku nie wskazała żadnych okoliczności. Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wskazała żadnych okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami. Zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie w sprawie zamiast art. 38 ust. 1 tejże ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczyła pozwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę skarżącej na kolejny, wskazany we wniosku okres, albowiem poprzednie zezwolenie, wyznaczone ramami czasowymi, wygasło. W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia", ale z kolejną oddzielną sprawą o zezwolenie zajęcia pasa drogowego w określonym przedziale czasowym. Tak więc w niniejszej sprawie zachodziła konieczność badania przesłanki warunkującej wydanie takiego zezwolenia. Ta przesłanka, jak słusznie podkreślił organ, wynika z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i określona jest jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie owego szczególnego przypadku powinien wykazywać podmiot, który ubiega się o wydanie zezwolenia. Nie może on skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenie, albowiem z faktu jego wydania nie wynikał obowiązek organu w zakresie pozytywnego załatwienia kolejnego wniosku. Zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zacytowany przepis dotyczy innych stanów faktycznych. Na podstawie tego przepisu organ nie ocenia możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Te bowiem są już zlokalizowane. Pozostają one w pasie drogowym z mocy samego prawa, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi (vide: wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06). Tymczasem reklama jest obiektem, co do którego organ udziela zezwolenia na jego umieszczenie w pasie drogowym każdorazowo, na czas określony. Zezwolenia udziela się na wniosek i to w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Decyzja odmowna nie powinna stanowić zaskoczenia dla strony, albowiem już [...] czerwca 2007 r. była informowana o wydaniu decyzji odmownej. Tymże pismem pouczona została także o treści art. 10 k.p.a. Przyjęcie przez skarżącą założenia, że posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. W tym stanie rzeczy organ nie miał obowiązku badać, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 38 ust. 1 tejże ustawy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, iż zakwestionowana opinia L. K. nie jest opinią Instytutu, gdyż nie została wydana w imieniu tej jednostki przez upoważnioną osobę, wskazaną przez dyrektora tegoż Instytutu. Według oceny Sądu jest to opinia wydana i podpisana przez jej autora i należy ją traktować jako dokument prywatny, gdyż przy jej sporządzeniu nie został zachowany tryb z art. 84 k.p.a. Spór o charakter opinii mgr inż. L. K. i o wiarygodność innych dokumentów o tyle jest nieistotny, że Zarząd Dróg Miejskich w W. jako jednostka wyspecjalizowana władny jest samodzielnie ocenić stopień zagrożenia dla uczestników ruchu, spowodowany posadowieniem reklam w pasie drogowym bez konieczności ubiegania się o statystyki policyjne, ekspertyzy biegłych, oględziny. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez organ wyroku z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04. Oceniając wpływ opinii inż. L. K. na treść decyzji należy mieć na względzie, że powszechnie znanym jest fakt, iż istotą reklamy jest właśnie skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Niezależnie więc od oceny tejże opinii, organ zasadnie wziął pod uwagę, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym powoduje odwrócenie uwagi kierowców od kierowania pojazdami. W tym względzie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu. Oczywistą rzeczą jest, że reklama o znacznych rozmiarach, znajdująca się w pasie drogowym, w ruchliwym punkcie miasta skierowana jest do kierowców i pieszych i odwraca uwagę uczestników ruchu od sytuacji na drodze. Załączony do skargi dokument mający świadczyć, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nie zagraża uczestnikom ruchu drogowego, nie był znany organowi w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wnioski, wypływające z tego dokumentu nie mogą być uznane za skuteczne bowiem nie dotyczą przedmiotowej reklamy a reklam usytuowanych we wskazanym mieście w USA. Decyzja organu bowiem wynikała w głównej mierze z tego, że strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy, w konkretnym miejscu, w odległości 6 m od krawędzi jezdni i 16,0 m od znaku drogowego ul. G. jest szczególnie uzasadnione. Decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją uznaniową. Podważenie jej mogłoby nastąpić w przypadku wykazania, że jest decyzją dowolną, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż organ dostatecznie wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia. Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Mimo, że SKO nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do wszystkich argumentów, zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji, to Sąd uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzuty skarżącej nie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, a to z uwagi na omówione powyżej reguły udzielania zezwoleń w tego typu sprawach. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w sprawach udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Zmiana dotychczasowej praktyki zarządcy drogi nie narusza wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, a to właśnie z tej przyczyny, że dotychczasowa działalność organów nie opierała się na prawidłowej interpretacji stosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Podsumowując, przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - jako ustawowy wyjątek - może zachodzić jedynie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.