VI SA/Wa 2088/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego i ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym pawilonu handlowego i altany 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. D. kwotę 4 729 (cztery tysiące siedemset dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VI SA/Wa 2088/07 UZASADNIENIE W. D. w dniu 16.03.2005r. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem dotyczącym dalszej lokalizacji pawilonu handlowego i altany w pasie drogowym [...]. Rozpatrując złożony wniosek Zarząd Dróg Miejskich wydał w dniu [...] października 2005 r. decyzję Nr [...] zezwalającą na zajęcie w/w terenu. Strona nie akceptując wskazanego wyżej zezwolenia wniosła w dniu 10 listopada 2005 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które na mocy decyzji z dnia [...] października 2006 r. Sygn. akt [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie – Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta W., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. podjął następujące rozstrzygnięcia: 1. Zezwolił wnioskodawcy na zajęcie odcinka pasa drogi [...] o powierzchni 144,3 m² (pawilon handlowy - 101,1 m², altana - 43,2 m²) wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, na okres od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. oraz umieszczenie w nim pawilonu handlowego i altany. 2. Ustalił warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji. 3. Ustalił następującą opłatę jaką uiści Wnioskodawca za umieszczenie w pasie drogowym pawilonu handlowego i altany w łącznej wysokości 55 555,50 zł. a. opłatę za umieszczenie w pasie drogowym pawilonu handlowego w wysokości 38 923,50 zł (słownie: trzydzieści osiem tysięcy dziewięćset dwadzieścia trzy zł 50/100), wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 101,1 m², ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,40 zł/m² dziennie i 275 dni zajęcia terenu, płatną według zasad określonych w pkt 4. b. opłatę za umieszczenie w pasie drogowym altany w wysokości 16 632,00 zł (słownie: szesnaście tysięcy sześćset trzydzieści dwa zł 00/100), wynikającą z iloczynu powierzchni 43,2 m², ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,40 zł/m² dziennie i 275 dni zajęcia terenu. Jako podstawa materialnoprawna decyzji I instancji został wskazany przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). W. D. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, iż barek przy [...] w W. - będący przedmiotem zezwolenia na lokalizację w obrębie pasa drogowego drogi [...] - prowadzi od około 25 lat na podstawie umów cywilnoprawnych (dzierżawa) zawieranych z Gminą W. Jak podaje, przed końcem kolejnej umowy dzierżawy - pod koniec 2003 r. Zarząd Dróg Miejskich, pod którego "władanie" przeszedł sporny teren - odmówił mu zawarcia umowy na dotychczasowych zasadach, informując o administracyjnym trybie załatwiania spraw związanych z lokalizacją obiektów w obrębie pasów drogowych. Wiązało się to ze zmianą zasad naliczania opłat z powyższego tytułu, co było szczególnie niekorzystne dla strony. Działając na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję ZDM – W. z dnia [...] grudnia 2006 r. Jak wynika z treści jej uzasadnienia, SKO stanęło na stanowisku, iż lokalizacja obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w formie decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia organu II instancji zostały wskazane następując przepisy: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 8 oraz ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, nadto - par. 1 i 2 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 140 poz. 1481). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. D. wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji. Zarzucił obrazę art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, a ponadto - art. 38 par. 1 u.d.p. poprzez naliczanie opłat za zajęcie pasa ruchu drogowego i uniemożliwienie podpisania z Zarządcą drogi umowy dzierżawy lub najmu. Podniósł, iż aczkolwiek "decyzje wydane przez ZDM są zgodne z moim wnioskiem, to naruszają prawo", gdyż fakt korzystania z gruntu znajdującego się obecnie w zarządzie ZDM w W. na podstawie umów dzierżawy zawieranych od 1981 r. z organami miasta, przesądza o jego uprawnieniu do pozostawania w pasie drogowym na podstawie art. 38 u.d.p. Naliczanie natomiast opłat "za zajęcie pasa drogowego" narusza, zdaniem skarżącego, zasadę sprawiedliwości społecznej, bowiem dalsze posiadanie przez niego tej samej lokalizacji pawilonu handlowego i altany nie jest "zajęciem" w rozumieniu ww. ustawy. Odmienne rozumienie przepisów prowadzi do nieuzasadnionej zmiany jego sytuacji prawnej - a w rezultacie do bankructwa. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 4 lipca 2008 r. zatyt.: "pismo skarżącego" podniósł dodatkowo, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38, 39 i 40 u.d.p. "poprzez przyjęcie, że dalsze pozostawanie obiektu, który znalazł się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem na budowę poza opasem drogowym, możliwe jest tylko na podstawie decyzji o zajęciu pasa drogowego, a w konsekwencji obowiązku uiszczania opłat jak za zajęcie pasa drogowego". Zdaniem pełnomocnika skarżącego, wykładnia wskazanych przepisów ustawy, zastosowana zarówno przez organy I instancji i zaakceptowana następnie przez organ odwoławczy, jest wykładnią dokonaną contra legem, wbrew wyraźnemu brzmieniu odnośnych przepisów. Przepis art. 38 ustawy stanowi, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Cytowany przepis, zgodnie z jego brzmieniem, stanowi samoistną podstawę zezwalającą na pozostawanie w pasie drogowym obiektów, które zostały wybudowane zanim w planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym zostały one usytuowane, został włączony do pasa drogowego. W takiej sytuacji znalazł się skarżący, który w przedmiotowym obiekcie prowadzi działalność gastronomiczną od 1982 r. Do końca 2003 roku skarżący dzierżawił obiekt na podstawie sukcesywnie zawieranych umów dzierżawy z W. W tym czasie, będąc dzierżawcą, skarżący z własnych środków wybudował, a następnie rozbudował budynek na podstawie wydanego pozwolenia na budowę i zgodnie z wykonanym projektem budowlanym. Dopiero z końcem 2003 roku, po przejęciu zarządu terenem przez ZDM, skarżący dowiedział się, iż jego pawilon znajduje się w pasie drogowym i nie może być dłużej zajmowany na podstawie umowy dzierżawy. Ubiegając się o zawarcie umowy dzierżawy - skarżący uzyskał w ZDM informację, że jedyną podstawą, na której może on w dalszym ciągu prowadzić swoją działalność w przedmiotowym obiekcie, znajdującym się aktualnie w pasie drogowym, jest uzyskanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepis art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych. Pełnomocnik wskazał ponadto na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, iż uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym następuje z mocy prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli orzeczenia administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem. W szczególności podlega ocenie, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a). Skarga zasługuje na uwzględnienie odnośnie argumentacji dotyczącej naruszenia prawa materialnego przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, iż istniejące w pasach drogowych obiekty i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Analiza powyższej normy prawnej prowadzi do konkluzji, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego wynika z mocy ustawy, nie jest bowiem uzależnione od zezwolenia zarządcy drogi. Nie wymaga zatem wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną podjętych decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 39 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W świetle tego przepisu lokalizacja (usytuowanie) obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie na podstawie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przepis ten nie dotyczy zatem obiektów budowlanych znajdujących się w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.d.p. Należy dodatkowo podnieść, iż organy administracyjne I i II instancji pominęły w swoich rozważaniach kwestię podnoszoną od początku przez skarżącego, iż użytkuje on przedmiotowy teren od dawna, prawdopodobnie od ok. 1981 r. Argumentacja tej treści pojawia się bowiem jednoznacznie już w odwołaniu od decyzji ZDM z dnia [...] października 2005 r., zaś wniosek skarżącego z dnia 16 marca 2005 r. zawiera sformułowanie "Zwracam się z uprzejmą prośbą o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego (...)", co obligowało organy do zbadania niniejszej sprawy w kontekście przesłanek z art. 38 ust. 1 u.d.p. Należy nadto wskazać, iż podobny pogląd w kwestii braku podstaw do wydawania decyzji administracyjnej w razie zaistnienia przesłanek legalizujących zajmowanie pasa drogowego zawartych w art. 38 ust. 1 u.d.p. wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie I OSK 400/06 (LEX nr 344125). Z uwagi na powyższe, z uwagi na treść art. 145 ust. 1 pkt 1a) orzekł, jak w sentencji.