VI SA/Wa 2090/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25 maja 2006 roku A. SA z siedzibą w P. zwróciło się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o zmianę decyzji dotyczącej nośnika reklamowego przy ulicy [...] 153 rej. Al. [...] z nośnika jednostronnego o wymiarach 1,0 m x 1,0 m (o łącznej powierzchni reklamowej 1,0 m2) na nośnik jednostronny o wymiarach 2, 52 m x 3,56 m (o łącznej powierzchni reklamowej 8,97 m2). Spółka zaznaczyła, że powyższa zmiana powinna obowiązywać od dnia 1 lipca 2006 roku do końca ważności decyzji. Pismem z dnia 23 czerwca 2006 roku organ zwrócił się do wnioskodawcy informując go, że w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu. Jednocześnie Zarząd Dróg Miejskich pouczył stronę o treści art. 10 k.p.a. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku, wydaną przez Dyrektora Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działającego z upoważnienia Prezydenta [...] W. odmówiono spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. nr 153 w celu zmiany nośnika reklamowego (jednostronnego) o powierzchni reklamowej 1,0 m2 na nośnik reklamowy (jednostronny) o powierzchni reklamowej 8, 97 m2. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na dowody w postaci: 1) "Białej Księgi – Europejskiej polityki transportowej w horyzoncie do 2010 r. czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowanej w 2001 roku przez Komisję Europejską, 2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 roku, 3) opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA, 5) pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 roku, 6) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, 7) statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego w [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił także fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 roku według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób a 2076 osoby zostały ranne. Po rozpatrzeniu powyższych dowodów organ doszedł do wniosku, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku strony, albowiem reklamy, usytuowane w pasach drogowych stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Owe reklamy z uwagi na zawarte w nich treści odwracają uwagę kierowców od sytuacji na drodze, w wyniku czego może dojść do wypadku drogowego. Pas drogowy ulicy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenia ruchu w tym miejscu wynosi 1350 pojazdów na godzinę, zaś w szczycie popołudniowym 1820 poj./godz. Z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Organ podniósł także, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5,0 m, jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Wskazana reklama umieszczona została w odległości 34,0 m od znaku drogowego F-10 i 26,0 m od znaku Miejskiego Systemu Informacji. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano, że nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 40, 0 m od znaków drogowych. Poza tym przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika powoduje, że przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Mając na względzie powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie niewykazane zostało, że dalsze posadowienie reklamy w pasie drogowym ul. [...] nie może być uznane za przypadek szczególnie uzasadniony. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie bądź uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożać bezpieczeństwa ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego wypadku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 roku skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: 1. naruszenie art. 38 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; 2. art. 7, 77, 81 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, albowiem organ nie zawiadomił skarżącej o nowych dowodach złożonych bezspornie już w 2007 roku, 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2007 roku, [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji, powołując się na treść art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych podkreśliło, że zakłada się, że każde umieszczanie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staję się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kolegium, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 roku (OSK 1026/04, LEX Nr 171170) wskazało, że powołany w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest bezzasadny. Zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. Sam argument o tym, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogi za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, gdyż Kolegium nie jest władne oceniać przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 roku A.S.A. z siedzibą w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, a poza tym poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2 lutego 2005 roku I OSK 1026/04, chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007 roku wyrok NSA I OSK 889/06 według którego "Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności, nie może odbywać się poprzez porównywanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi być każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione" 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie w całości swoje stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 roku pełnomocnik skarżącej popierając skargę jednocześnie wyjaśnił, że wniosek z dnia 25 maja 2006 roku został złożony po okresie obowiązywania poprzedniej decyzji, o której zmianę wnosiła skarżąca. Poprzednia decyzja obowiązywała do dnia 4 lutego 2006 roku. W istocie był to wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy o większej powierzchni. W tym stanie rzeczy pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ nie zauważył nieścisłości wniosku i zawarł uzasadnienie analogiczne jak w innych sprawach, nie indywidualizując jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju Sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z poźń. zm., dalej zwana p.p.s.a.) Rozpatrując skargę, mając na względzie powyższe kryteria, Sąd uznał ją za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, iż wniosek strony z dnia 25 maja 2006 roku zawiera szereg braków, które w fazie wstępnej postępowania powinny być przez organ wyjaśnione. Wniosek ten nie zawiera numeru decyzji administracyjnej, której zmiany strona żąda oraz okresu jej obowiązywania. Organ powinien zbadać te kwestie w celu ustalenia prawidłowej treści żądania strony tj. czy jest to wniosek o zmianę istniejącej decyzji, czy też jest to wniosek o wydanie ponownej decyzji na posadowienie w pasie drogowym reklamy o większej powierzchni i na jaki okres czasu. Zaniedbania organu w tym względzie spowodowały, że istnieje dysonans pomiędzy treścią wniosku a wydaną decyzją w I instancji z dnia [...] czerwca 2007 roku, albowiem z treści pisma z dnia 25 maja 2006 roku należy domniemać, iż dotyczy on zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., natomiast decyzja rozstrzyga sprawę poprzez odmowę wydania zezwolenia na zmianę nośnika reklamowego. Sprawa jest o tyle istotna, że jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika skarżącej, złożonych na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 roku wniosek strony z dnia 25 maja 2006 roku był o tyle niedokładny, iż zawierał sformułowanie żądania zmiany decyzji, która już wygasła z dniem 4 lutego 2006 roku. Opisane wyżej działanie organu I instancji ewidentnie naruszyło art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędnym jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem nie mogąc z urzędu dokonać zmiany jej kwalifikacji. Treść żądania wyznacza normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ zatem obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 1992 r. IV SA 1378/91 (nie publik.): "Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 k.p.a. kwestionuje prawidłowość decyzji". W tym, stanie rzeczy organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wyjaśnić, co było objęte żądaniem strony w niniejszym postępowaniu. Jeśli okaże się, że wniosek strony dotyczy wydania kolejnego zezwolenia na posadowienie reklamy o większej powierzchni, niezbędnym jest ustalenie okresu, na jaki ponowne zezwolenie ma być udzielone. Ewentualna odmowna decyzja powinna dotyczyć bowiem odmowy udzielenie zezwolenia na wskazany przez stronę we wniosku okres. Kolejne uchybienie organu tym razem II instancji dotyczy naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zakresie rozpoznania odwołania strony skarżącej od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 roku. Zasada dwuinstancyjności, istniejąca w postępowaniu administracyjnym nakazuje organowi odwoławczemu ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie organ II instancji winien również rozpatrzyć zarzuty, podniesione przez stronę w odwołaniu. Temu obowiązkowi uchybiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż uzasadnienie decyzji z dnia [...] września 2007 roku nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez spółkę w odwołaniu. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, natomiast uzasadnienie rozprawia się z zarzutem naruszenia art. 6 k.p.a., który nie został podniesiony w odwołaniu. Tym samym zasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. a także 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Opisane wyżej uchybienia jako mające wpływ na wynik sprawy skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Dalsze rozstrzygnięcia w wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.