VI SA/Wa 2099/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania P. L. (dalej też jako skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej też jako k.p.a.), art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, póz. 874 z późn. zm., dalej też jako utd.) oraz lp. 2.2 ust. 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] marca 2010 r. o godzinie 16:45 młodszy kontroler transportu drogowego P. O., działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, dokonał w miejscowości J. kontroli autobusu o numerze rejestracyjnym [...], którym osobiście kierował przedsiębiorca P. L. W sporządzonym w trakcie kontroli protokole wskazano, iż kontrolowany autobus był obserwowany na trasie T. - J. Z obserwacji sporządzono materiał wideo. W trakcie kontroli drogowej kierowca okazał wypis nr [...] z zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie z M. do miejscowości J. Z zapisu protokołu kontroli wynika przy tym, iż w trakcie wykonywania przewozu regularnego na podstawie posiadanego zezwolenia miało miejsce czterokrotne zatrzymywanie pojazdu w celu zabierania lub wysadzania pasażerów poza wyznaczonymi przystankami, między innymi obok sklepu w miejscowości B., na przejeździe kolejowym w miejscowości J. Podkreślono przy tym, iż dokładny opis naruszeń zostanie sporządzony w siedzibie organu po dokładnej analizie materiału wideo. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego, przy czym ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki służbowej z dnia [...] marca 2010 r. wynika, iż przesłano stronie załącznik do protokołu z uszczegółowionym opisem naruszeń. W odpowiedzi skarżący wniósł o umorzenie postępowania podkreślając, że kontrola drogowa została przeprowadzona z naruszeniem prawa. Skarżący zanegował między innymi sposób zatrzymania pojazdu do kontroli przez nieoznakowany samochód isnpekcji transportu drogowego oraz bezprawne wykorzystanie kamery przenośnej jako narzędzia wykorzystanego przy kontroli z uwagi na dokumentowanie nią przewozu zanim pojazd został do kontroli zatrzymany. Zakwestionował ponadto możliwość sporządzenia załącznika do protokołu, opatrzonego datą kontroli a nie podpisanego przez kontrolowanego. W związku z poczynionymi w trakcie kontroli ustaleniami [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Wskazał przy tym dokładnie opis miejsc zatrzymania pojazdu, przy czym żadne z miejsc, w których skarżący wysadził pasażerów podczas prowadzonej obserwacji na trasie T.-J. nie było oznaczone w sposób wskazujący na przystanek. Odpowiadając na postawione przez skarżącego zarzuty organ podkreślił, iż pojazd inspekcji z włączoną sygnalizacją świetlną zatrzymał się na przystanku obok kontrolowanego autobusu, a umundurowany inspektor Inspekcji Transportu Drogowego wsiadł do niego podczas postoju na przystanku. Po otrzymaniu informacji o końcowym przystanku inspektor poinformował kierowcę, że zostanie poddany kontroli po zakończeniu przewozu. W tym przypadku nie można zatem mówić o zatrzymaniu do kontroli w rozumieniu art. 71 utd., ponieważ pojazd został poddany kontroli po zakończeniu przewozu. Co do możliwości sporządzania zapisu wideo, organ wskazał na art. 72 pkt 4 utd., zgodnie z którym kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli. Organ zaznaczył także, że w podpisanym przez kierowcę protokole naruszenie zostało opisane, a w przesłanym załączniku opis został jedynie uszczegółowiony, co w najmniejszy sposób nie wpłynęło na kwalifikację naruszenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Zarzucił rażące naruszenie: a/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 11, art. 68 § 1 i § 2, art. 71, art. 75 § 1 i art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 Kpa w zakresie sporządzenia protokołu kontroli, prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie obarczonego wadą prawną protokołu kontroli oraz wydania decyzji administracyjnej w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony z naruszeniem prawa, b/ art. 71 i art. 74 utd. w związku z § 1 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego. W uzasadnieniu wskazał ponownie na argumenty podnoszone uprzednio w ramach skierowanych do organu pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśnień. Podkreślił, iż zbieranie dowodu w postaci m.in. dokumentacji filmowej winno się odbywać w trakcie rozpoczętej już kontroli po zatrzymaniu do kontroli a nie na długo przed tym momentem a tym bardziej w trybie niejawnym. Pozyskiwanie natomiast materiału dowodowego sprzecznie z prawem wyklucza możliwość jego wykorzystania jako podstawy orzekania. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy. W jego ocenie organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 Kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego powtórzył argumentację organu uprzednio zaprezentowaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. L. zarzucił: 1) naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez złamanie zasad kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów prawa określonych w ustawie o transporcie drogowym i innych aktach prawnych wymienionych poniżej, w zakresie przyjęcia jako podstawy wydania decyzji administracyjnej, dowodów zebranych niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, 2) rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § l i § 3, art. 68 § l i § 2, art. 71, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego: a/ w zakresie oparcia się przez organy obu instancji w wydawanych decyzjach na dowodach zebranych niezgodnie z prawem, b/ w zakresie sporządzenia protokołu kontroli, a w szczególności "załącznika do protokołu kontroli" będącego podstawą do stwierdzenia naruszeń art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz wydania skarżonej decyzji, niezgodnie z wynikającymi z art. 76 § 1 k.p.a. oraz szczegółowymi przepisami ustawy o transporcie drogowym, i aktów wykonawczych do tej ustawy, c/ w zakresie złamania przez organ I instancji zasad prowadzenia postępowania administracyjnego oraz akceptacja takiego stanu przez organ odwoławczy, 3) rażące naruszenie art. 71, art. 73 ust. 1 i art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z § 1 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, poprzez zatrzymanie do kontroli i jej przeprowadzenie przy nieoznakowanym pojeździe, niezgodne z obowiązującym prawem materialnym sporządzenie dokumentacji filmowej w sposób niejawny przed dokonaniem kontroli oraz w zakresie nieprawidłowego sporządzenia protokołu kontroli i akceptacja niniejszego, przez organ II instancji w skarżonej decyzji, 4) naruszenie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, poprzez nieuwzględnienie dowodów na brak odpowiedzialności skarżącego. 5) błędne przyjęcie jako podstawy orzekania art. 18 b utd. Wskazując w uzasadnieniu skargi na podniesione uprzednio w odwołaniu okoliczności, strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako niezgodnych z prawem oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, 2) zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych, 3) wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wiarygodny, spójny i nie został zakwestionowany co do jego treści, nie sposób dopatrzeć się przesłanek ekskulpujących skarżącego od odpowiedzialności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. o nakładającą na skarżącego na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.2 pkt 3 załącznika do u.t.d. karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż skarżący posiadał zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie z M. do miejscowości J. W zezwoleniu na wykonywanie transportu drogowego określa się miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d.), to jest miejsca przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), a mianowicie odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 13 ustawy – Prawo o ruchu drogowym), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Wsiadanie i wysiadanie pasażerów, zgodnie z art. 18 b ust. 1 pkt 3 u.t.d., odbywa się na tak oznaczonych i wyposażonych przystankach. Poza wyznaczonymi przystankami obowiązuje określony w art. 18 b ust. 3 u.t.d. zakaz zabierania i wysadzania pasażerów i za naruszenie tego zakazu organy inspekcji transportu drogowego nałożyły na skarżącego karę pieniężną. Skarżący wnosząc skargę oparł ją zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, w związku z tym rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, czyli bez naruszenia przepisów postępowania. Innymi słowy, warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (p. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej też jako p.p.s.a.). Niewątpliwie zatem wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku, powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 i art. 107 k.p.a., a w niniejszej sprawie – także przy uwzględnieniu procedury szczególnej – znajdującej unormowanie w ustawie o transporcie drogowym. Warunki dokonywania zatrzymań pojazdu do kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego regulowała obowiązująca w dacie kontroli treść przepisu art. 71 u.t.d. (na ten też moment przywołane będzie brzmienie przepisów ustawy o transporcie drogowym w regulujących kwestię kontroli drogowej). I tak zgodnie z jego treścią, zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się: 1) w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub 2) w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Przewidziane w omawianym przepisie zatrzymanie jest czynnością otwierającą dokonywanie kontroli pojazdu, bez której nie mogłyby być zrealizowane zadania sprawdzające kontroli i zgromadzenie materiału dowodowego ilustrującego wyniki kontroli (w celu wydania w razie potrzeby w związku z nimi decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej). Z analizowanego przepisu wynika oznaczenie warunków dopuszczalności zatrzymań. Mogą one być dokonywane tylko w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Wskazany przepis przewiduje też, jako zasadę, dokonywanie zatrzymań przez umundurowanych inspektorów. Przepis art. 69 ust. 1a pkt 2 t.d. zezwala co prawda inspektorom na dokonywanie czynności kontrolnych bez umundurowania podczas kontroli "przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymywania pojazdów na drodze poza przystankami". Zważyć przy tym należy, iż termin "przystanek" na gruncie ustawy o transporcie drogowym ma ściśle określone techniczno-prawne znaczenie. W myśl bowiem art. 4 pkt 8a t.d. "przystanek" to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Od powyższej zasady można odstąpić przy wykonywaniu czynności kontrolnych podczas kontroli przewozów regularnych, ale nie wtedy, gdy wymaga to ("o ile nie wymaga") zatrzymania pojazdów na drodze poza przystankami (przy określonym też rozumieniu terminu "przystanek"). Jeśli zatem dokonywane mają być czynności związane nawet z kontrolą przewozów regularnych, to w razie potrzeby zatrzymania pojazdu na drodze poza przystankami odstępstwo od obowiązku umundurowania inspektora jest niemożliwe. Nie jest też możliwym zatrzymanie pojazdu przez inspektorów, którzy nie znajdują się w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli, gdyż przepisy ustawy o transporcie drogowym w tym zakresie nie przewidują żadnych wyjątków. Powyższe oznacza, że zatrzymanie nie może być prawnie skuteczne, jeżeli brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 71 utd. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż brak jest w sprawie stosownych ustaleń faktycznych, które stanowiłyby podstawę do oceny, czy zatrzymanie zostało dokonane zgodnie z warunkami określonymi w powyższych przepisach. Skarżący zarówno w skierowanym do organu pierwszej instancji piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz w odwołaniu wyjaśnia, iż pod koniec realizowania przewozu tj. w miejscowości J. (ulica przebiegająca przez rynek) został zatrzymany przez nieoznakowany żadnymi napisami oraz bez sygnalizacji świetlnej wymaganej dla pojazdów uprzywilejowanych, samochód osobowy. Inspektor, który wysiadł z pojazdu, po uzyskaniu informacji o końcowym przystanku, wskazał, iż na tym przystanku sporządzony zostanie protokół kontroli. W samym protokole kontroli, jako miejsce wskazano: J. Z kolei w decyzji pierwszej instancji organ wskazał, że pojazd inspekcji z włączoną sygnalizacją świetlną zatrzymał się na przystanku obok kontrolowanego autobusu, a umundurowany inspektor Inspekcji Transportu Drogowego wsiadł do niego podczas postoju na przystanku. Po otrzymaniu informacji o końcowym przystanku inspektor poinformował kierowcę, że zostanie poddany kontroli po zakończeniu przewozu. W tym przypadku, zdaniem organu, nie można mówić o zatrzymaniu do kontroli w rozumieniu art.71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, ponieważ pojazd został poddany kontroli po zakończeniu przewozu. Organ odwoławczy tymczasem w ogóle nie odniósł się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i powielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom organów inspekcji transportu drogowego kwestia powyższa wymaga wyjaśnienia. Jeżeli bowiem organ stoi na stanowisku, iż pojazd zatrzymany został do kontroli po zakończeniu przewozu to powstaje pytanie o charakter czynności polegającej na zatrzymaniu go przez umundurowanego inspektora znajdującego się przy nieoznakowanym pojeździe oraz poinformowaniu kierowcy o poddaniu kontroli na końcowym przystanku. Skoro inspektor transportu drogowego może zatrzymać pojazd do kontroli wyłącznie w ściśle określonych przepisami prawa przypadkach, to w żadnym przypadku nie można zakwalifikować działań podejmowanych na podstawie tych upoważnień, jako czynności oderwanych od procedury kontroli. Co więcej, z wyjaśnień skarżącego wprost wynika, iż już w trakcie tych czynności inspektor zażądał od niego dokumentów związanych z wykonywaniem przewozu a więc ewidentnie podejmował działania, do których uprawniony był wyłącznie podczas dokonywania kontroli. Tym samym organy inspekcji transportu drogowego zobowiązane były ocenić zarzuty skarżącego odnośnie prawidłowości zatrzymania pojazdu właściwie przyjmując przy tym kwalifikację czynności rozpoczynających kontrolę. Nadmienić przy tym należy, iż z akt administracyjnych nie wynika, czy zatrzymanie to miało miejsce na przystanku, jak to wskazano w decyzji pierwszej instancji, czy też poza nim. W zaistniałej sytuacji uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości dokonanego procesu kontrolnego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do orzeczenia o karze z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 116/08 stwierdził, że ocena legalności zatrzymania pojazdu nie może być bowiem pomijana przy rozpoznawaniu skarg na decyzje administracyjne wskazanego rodzaju (LEX nr 472219). W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował nadto, że art. 69 ust. 1a t.d. i art. 71 t.d. pełnią niezmiernie istotną w demokratycznym państwie prawnym funkcję gwarancyjną, zezwalając na możliwość dokonania czynności kontrolnych tylko w ściśle określony przez obowiązujące prawo sposób, a nie dowolnie. Istotnym jest, iż sprzeczne z prawem pozyskiwanie materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, wyklucza możliwość jego wykorzystania, jako podstawy orzekania w demokratycznym państwie prawnym. Podkreślenia wymaga, iż aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Nie jest to natomiast możliwe, jeżeli organ nie zbierze w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie bowiem organy obu instancji nakładając karę pieniężną opierały się wyłącznie na sporządzonym w trakcie obserwacji poprzedzającej kontrolę nagraniu wykonanym z nieoznakowanego pojazdu. Co prawda, jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1807/10, brak jest przeszkód prawnych, aby funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego dokonywali wstępnych czynności kontrolnych (obserwacyjnych), używając do tego celu również nieoznakowanych pojazdów służbowych, np. w sytuacji dokonywania obserwacji pojazdów wykonujących przewozy regularne po określonej trasie. Jednakże czym innym jest kwestia legalności dokonywania obserwacji pojazdu, a czym innym poprzestanie przez organ na sporządzonym w trakcie takiej obserwacji nagraniu, jako jedynym w istocie dowodem na naruszenie przez skarżącego przepisów ustawy o transporcie drogowym. Materiał dowodowy zebrany w toku kontroli przy użyciu pojazdów nieoznakowanych, nie może być bowiem źródłem miarodajnych ustaleń, jeśli, po pierwsze, zatrzymanie pojazdu nie będzie zgodne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy o transporcie drogowym. Wiarygodność ustaleń poczynionych na podstawie samego nagrania musi znaleźć ponadto potwierdzenie w pozostałym, wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym; w postaci między innymi zeznań świadków - kierowcy lub pasażerów, czy też zakupionych biletów na przejazd, który wskazywać będzie, że dany przedsiębiorca naruszył ewidentnie warunki udzielonego mu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. W niniejszej sprawie działania organów inspekcji transportu drogowego podejmowane były natomiast z ewidentnym pominięciem obowiązku właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 183/06) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na treść rozstrzygnięć, dlatego też na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powyższe decyzje należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien powtórnie dokładnie wyjaśnić sprawę. Ustalić niebudzący wątpliwości jej stan faktyczny. Dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co nie wyklucza możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu winien również respektować ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w uchylonych częściach, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania Sąd miał na względzie dyspozycję przepisu art. 200 p.p.s.a.