VI SA/Wa 21/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę . Uzasadnienie . Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. R. i K. R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] (dz. ew. [...] z obrębu [...]) i umieszczenia w nim tymczasowego pawilonu handlowego wolnostojącego o pow. 30 m2 wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym o powierzchni rzutu poziomego 1,26 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego, w okresie od [...] grudnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2258/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. R. i K. R. na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez A. R. i K. R. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] września 2020 r. w sprawie o sygn. II GSK 127/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA stwierdził, że zarzut ten, podnosząc naruszenie wskazanych przepisów, polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i jego błędnej ocenie, jest trafny w tym zakresie, w którym Sąd I instancji nie dokonuje oceny dokonanych ustaleń faktycznych z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., a koncentruje się na rozstrzygnięciu, czy umieszczony w pasie drogowym obiekt podlega nakazom wynikającym z uchwały Rady Miasta W. i czy jest kioskiem prowadzącym sprzedaż "drobnych artykułów". NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należało dokonać oceny niekwestionowanych ustaleń faktycznych z punktu widzenia przesłanek z art. 39 ust. 1 u.d.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku wskazał, że "w rozpoznawanej sprawie należało dokonać oceny niekwestionowanych ustaleń faktycznych z punktu widzenia przesłanek z art. 39 ust. 1 u.d.p." Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ratio legis przepisu art. 39 ust. 1 polega na zapewnieniu zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Regulacja ta zawiera zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym działań, które są zakazane poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Oznacza to, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w w art. 39 ust.1 pkt 1-12 u.d.p., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślenia wymaga, że odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08). Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 39 ust. 3 ustawy nie zawiera definicji szczególnie uzasadnionego przypadku. Posługując się takim zwrotem, prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla wyjątkowy charakter regulacji. Jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Tym samym ocena organu administracji, czy taki szczególny przypadek zachodzi, sprowadza się do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Użycie w art. 39 ust. 3 u.d.p. sformułowania "szczególne okoliczności" w odniesieniu do przesłanki zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel niezwiązany z ruchem drogowym wyklucza przyjęcie jako reguły możliwości prowadzenia działalności handlowej w obrębie tego pasa. Co do zasady wydanie zezwolenia musi być uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. Biorąc pod uwagę zasadę wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., można przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się. Należy też podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie jest analiza prawidłowości planu zagospodarowania terenu oraz badanie, czy zaplanowane przez zarządcę drogi zmiany w obszarze pasa drogowego zwiększą bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak również, czy zmiany mogłyby zostać zaplanowane w taki sposób, aby w pasie drogowym pozostawić istniejące obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przedmiotem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest bowiem badanie, czy w danej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo od reguły wynikającej z art. 39 ust. 1 u.d.p. oraz czy odstąpienie od tej reguły nie będzie powodować niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 499/08 i z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 524/08). Jak stanowi art. 40 ust. 1 omawianej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być dowolna. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Wymaga podkreślenia, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi, uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Dla porządku wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W rozpoznawanej sprawie pawilon skarżących usytuowany jest w sąsiedztwie pasa drogowego Al. [...] – jednej z głównych ulic [...], w pawilonie prowadzona jest sprzedaż alkoholu 24h/dobę. Skarżący nie wykazali na czym w ich sytuacji polega szczególnie uzasadniony przypadek, który powodowałby odstąpienie przez organ od generalnego (co do zasady zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym (art. 3a ust. 1 u.d.p.) przy założeniu, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej, ani realizacji interesu ekonomicznego strony, a tego typu interes ekonomiczny nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił poglądu, że kiosk prowadzący całodobową sprzedaż napojów alkoholowych można utożsamiać z pojęciem: kiosk z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami. W ocenie Sądu, prowadzona w przedmiotowym pawilonie działalność nie stanowili szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby usprawiedliwić zajęcie pasa drogowego przez skarżącego na wskazany cel. Dla udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego konieczne jest bowiem spełnienie dwóch przesłanek negatywnych jakimi są: brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i substancji drogi, oraz przesłanki pozytywnej jaką jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, przy czym, jak już wyżej wskazano, wykazanie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku leży po stronie wnioskodawcy. W świetle powyższego, Sąd stwierdza, że działanie organów w niniejszej sprawie nie naruszyło prawa, zwłaszcza art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie oznacza przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone przez skarżących, w szczególności skarżący nie wykazali, że w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na lokalizację w pasie drogowym przedmiotowego pawilonu. Organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie opierając się na przepisach prawa, które zostały przytoczone w zaskarżonej decyzji i których treść została przez organ wyjaśniona. W konsekwencji Sąd stwierdza, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.