VI SA/Wa 2104/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę VI SA/Wa 2104/21 Uzasadnienie W. L. ( dalej jako "strona", "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] czerwca 2021 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...], który utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2015 r. znak: [...]nakładającą na stronę karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] km [...]strona prawa drogi w miejscowości Z. poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi krajowej reklamy niepodświetlanej, czterostronne; o powierzchni w pasie drogowym 27,40 m2 o treści: "[...]" w okresie od dnia 18 listopada 2014 r. do dnia 18 grudnia 2014 r. tj. za 31 dni. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowań a administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - dalej jako "k.p.a." oraz art.40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust.6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) – dalej jako "u.d.p." i § 4 ust.2 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1608). Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...]Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 33 976 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] km [...]strona prawa drogi w miejscowości Z. z uwagi na umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi krajowej reklamy niepodświetlanej, czterostronnej o powierzchni w pasie drogowym 27,40 m2 o treści: "[...]" w okresie od 18 listopada 2014 r. do 18 grudnia 2014 r. tj. za 31 dni. W wyniku rozpatrzenia, złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca wywiodła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to prawomocnym wyrokiem z 13 kwietnia 2016 r. sygn., akt. VI SA/Wa 3152/15 uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2015 r. znak: [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w tej sprawie, że doszło do naruszenia przez organ administracji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaakceptowanie dopuszczalności podpisania przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w K. Panią mgr inż. A. W. zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Tymczasem w uchwale z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 NSA uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, w myśl zaś art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. WSA, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W razie wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., co miało miejsce w tym postępowaniu, WSA był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto, 18 lutego 2013 r. zapadła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GPS 4/12, z której wynika, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu." Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] czerwca 2021r. (obecnie zaskarżoną) utrzymał w mocy swoją decyzję. Powołał się na definicję legalną pasa drogowego określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. wskazując, że przedmiotowa reklama zlokalizowana była na dz. nr [...], na skarpie przy wyłukowaniu skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] , tuż za znakiem B-20 "STOP". Organ uznał, na podstawie operatu pomiarowego wykonanego przez uprawnionego geodetę, że reklama niepodświetlana, czterostronna o treści: "[...]" o powierzchni 27,40 m2 w całości zlokalizowana była na działce nr [...], w miejscowości Z.. Ustalenia te, w ocenie organu, potwierdza mapa do celów poglądowych sporządzona przez uprawnionego geodetę. Wynika z niej, że działka ta jest działką drogową (oznaczoną na mapie symbolem "DR") i stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Tym samym organ uznał za bezpodstawne twierdzenie skarżącej, że przedmiotowa reklama zlokalizowana była na działce ewidencyjnej oznaczonej LS, czyli las. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że w aktach postępowania znajduje się mapa sytuacyjna do celów poglądowych, na której zaznaczono granice pasa drogowego pokrywające się z granicą ewidencyjną działki nr [...]. Ocenił, że powyższy dokument, w korelacji z danymi wynikającymi z wykazu podmiotów i działek potwierdza, że cała działka nr [...] pozostaje w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg krajowych i Autostrad Oddział w K., co stanowi wystarczające dowody pozwalające organowi w sposób kategoryczny ustalić przebieg granicy pasa drogowego oraz obszar jego bezprawnej zajętości spowodowanej działaniami skarżącej. Organ załączył również do akt fragment z książki drogi prowadzonej w systemie elektronicznym, w której zamieszane są dane powstałe z pomiarów wykonanych w terenie przez pracowników GDDKiA urządzeniami bez legalizacji geodezyjnej. Ich dokładność, w ocenie organu, nie stanowi podstawy do jednoznacznego określenia przebiegu granicy pasa drogowego w analizowanym miejscu. Organ powołał się także na zeznania świadka – J. C. , który wskazał, że pojazd na którym jest zainstalowana reklama stanowi jego własność i jest on niezarejestrowany. Pojazd został przez niego użyczony stronie prowadzącej działalność, o której stanowiła przedmiotowa reklama i to skarżąca nim dysponowała w okresie od 19 listopada do 18 grudnia 2014 r. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości, że przedmiotowa reklama znajdowała się w całości w pasie drogowym w okresie od 18 listopada 2014 r. do 18 grudnia 2014 r. na zaparkowanym w przedmiotowej lokalizacji pasa drogowego samochodu z usytuowaną na niej reklamą, co jest równoznaczne z umieszczeniem reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Poza sporem jest, że w zarządca drogi krajowej nie wydawał zezwolenia na zlokalizowanie w pasie DK [...] w miejscowości Z. przedmiotowej reklamy dlatego też zostały spełnione przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła ww. decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w wyniku przyjęcia, że zajęcia pasa drogowego dokonała skarżąca, mimo iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika że reklama została ustawiona przez inną osobę; 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynika sprawy a to art. 7, 8, 9, 12 i art. 35 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez nieuzasadnione zwlekanie z formalnym zawiadomieniem skarżącej o toczącym się w sprawie nałożenia kary pieniężnej postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji naraziło ją na zwiększenie wysokości orzeczonej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia; 3. przepisów prawa materialnego a to art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary administracyjnej podczas gdy skarżąca nie była podmiotem, który zajął pas drogowy zaś dyspozycja w/w przepisu pozwala na nałożenie kary jedynie na podmiot faktycznie dokonujący zajęcia pasa. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 i ust. 13 u.d.p. Generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym ustawodawca wprowadza w art. 39 u.d.p. Wyjątek od tej reguły został ustanowiony w art. 40 u.d.p., który w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, przewidziane jest w enumeratywnie określonych w ust. 2 pkt 1-4 przypadkach. Pkt 3 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 10). Bezprawny charakter działaniu skarżącej nadaje natomiast okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego. Konsekwencją braku zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest bowiem kara administracyjna, o czym stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. Za brak zezwolenia za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – cio krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6 u.d.p. Jak wynika z brzmienia art. 40 ust. 12 u.d.p., decyzja ma charakter związany. Dla rozstrzygnięcia w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie, czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Po pierwsze, skarżąca, co pozostaje poza sporem, nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na reklamę. Po drugie, prawidłowe są ustalenia co do tego, że przedmiotowa reklama zajmowała pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Wynika to z bezpośrednich pomiarów terenowych ww. reklamy wykonanych 18 listopada 2014r. przez geodetę uprawnionego K. P.i przeniesienie ich na mapę sytuacyjną w skali 1:250 wskazująca na położenie całości reklamy w pasie drogowym. Baner, na wskazanych mapach został przez geodetę zaznaczony kolorem czerwonym, zaś granice pasa drogowego kolorem zielonym (ciągłą linią). Po trzecie, sposób zajęcia polegał na umieszczeniu w ww. pasie drogowym banera reklamowego, niepodświetlanego, czterostronnego - reklamującego prowadzoną przez stronę działalności gospodarczej o powierzchni 27,40 m2 w całości zlokalizowanego na działce Skarbu Państwa nr [...], w miejscowości Z., stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Jego treść to: "[...]". Po czwarte, ustalenia dotyczące okresu zajęcia przedmiotowego pasa drogowego potwierdzają wpisy w książce objazdu DK nr [...] w km. [...] (k.20-28 akt adm.), fotografie powyższego zajęcia sporządzone 18 listopada i 11 grudnia 2014r. (k.1 i 11 akt adm.), mapa sytuacyjna do celów poglądowych sporządzona przez uprawnionego geodetę K. P.w związku z podejrzeniem zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w obrębie działek [...] i [...] – na podstawie bezpośrednich pomiarów terenowych wykonanych 18 listopada 2014r. (mapy k. 2 i 3, pomiary k. 7,8 akt adm.). Reklama została usunięta 19 grudnia 2014r., o czym organ został zawiadomiony przez skarżącą (k.16 i 17 akt adm.), co potwierdził notatką służbową z 19 grudnia 2014r. pracownik organu - specjalista ds. utrzymania dróg, a następnie w protokole z wizji w terenie 30 grudnia 2014r. (k. 19-20 i 18 akt adm.). Po piąte, zdaniem Sądu prawidłowe są ustalenia organu, że zajęcia ww. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na cele reklamy prowadzonej działalności dokonała skarżąca. Wg stanu z GUS-u na dzień 7 listopada 2014r. prowadziła ona działalność o nazwie: [...] – k. 12 akt adm. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że delikt administracyjny uprawniający do wymierzenia kary pieniężnej to zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - obowiązujący w dacie stwierdzonego naruszenia prawa. O wszczęciu postępowania administracyjnego 12 grudnia 2014r. strona została zawiadomiona 17 grudnia 2014r. (k.14 i 15 akt adm.). Odpierając zarzuty zwlekania z formalnym zawiadomieniem skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego, należy uznać, że nie mogą one mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Organ bowiem – po ustaleniu zajęcia pasa drogowego 18 listopada 2014r. w wyniku bezpośrednich pomiarów terenowych wykonanych tego dnia przez geodetę, gromadził dokumentację geodezyjną celem sporządzenia mapy: od ww. bezpośrednich pomiarów terenowych 18 listopada 2014r. prowadzących do sporządzenia map w skalach 1:250 i 1:500. Z kolei 25 listopada dołączył wypis z rejestru gruntów (k. 6 akt adm.), po czym operat pomiarowy został złożony do organu 3 grudnia 2014r. Na gruncie niniejszej sprawy organ uznał zatem prawidłowo, że nastąpiło umieszczenie w pasie drogowym - bez zezwolenia zarządcy drogi - reklamy działalności prowadzonej przez skarżącą. Nie ulega zatem wątpliwości, że stanowi to delikt administracyjny objęty ww. odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 u.d.p. Co do zasady nośnik ten spełnia definicję legalną reklamy określoną w art. 4 pkt 23 u.d.p. Stanowi, że reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definicja reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p. kładzie nacisk na 2 elementy: pozytywny - obiekt ma być wizualnym nośnikiem informacji umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (tak kierowców, jak i pieszych) oraz negatywny - obiekt nie może być ani znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej. Nie ma wątpliwości, że nośniki objęte ustaleniami organu spełniają element pozytywny, nie są bowiem znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skarżącej, zarówno sam fakt zajęcia przez nią pasa drogowego, w jaki sposób, powierzchnia tego zajęcia i na jaki okres - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Sąd uznaje za prawidłowe ustalenia, poczynione na podstawie operatu pomiarowego wykonanego przez uprawnionego geodetę, że reklama niepodświetlana, czterostronna zawierała treść: "[...]". Jej powierzchnia 27,40m2 została w całości zlokalizowana na działce nr [...] w Z., która jest działką drogową, oznaczoną na mapie symbolem "DR". Stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...], co potwierdza mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę, której sporządzenie – na okoliczność, czy doszło do zajęcia części pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Zaskarżona decyzja oparta została zatem o miarodajny dowód: mapę geodezyjną, na której zaznaczono granice pasa drogowego pokrywające się z granicą ewidencyjną działki nr [...]- w korelacji z obszarem jego bezprawnego zajęcia spowodowanej umieszczeniem reklamy działalności skarżącej bez zezwolenia zarządcy drogi. Dowodem pośrednim była książka drogi, prowadzona w systemie elektronicznym, z tym, że zamieszczone dane, powstały z pomiarów w terenie przez pracowników GDDKiA urządzeniami bez legalizacji geodezyjnej. Dopiero zatem mapa jednoznacznie określa przebieg granicy pasa drogowego w miejscu zajętym przez reklamę czterostronną, niepodświetloną o treści: "[...]". Reasumując, zgromadzona dokumentacja oraz zeznania świadka (wskazanego przez skarżącą) i poczynione na tej podstawie ustalenia faktyczne pozwoliły organowi, wbrew zarzutom skargi, na prawidłową ocenę stanu faktycznego i właściwe zastosowanie prawa materialnego stanowiących o odpowiedzialności administracyjnej skarżącej. Sąd nie zgadza się z zarzutem skarżącej co do braku jej odpowiedzialności z tego względu, że reklama została ustawiona przez jej właściciela świadka J. C. . Jak wynika bowiem z jego zeznań złożonych w toku postępowania administracyjnego (k.109 akt adm.), świadek wprawdzie reklamę ustawił około 2005r., ponieważ wcześniej to on prowadził zajazd, ale zeznał, że użyczył skarżącej banneru na wyrejestrowanym od 2 lat samochodzie, który jest jego własnością. Przyznał też, że pojazd używany był jako reklama i zmieniał miejsce postoju. Należy zauważyć, że ww. świadek, z którego zeznań dowód przeprowadzono na wniosek skarżącej, jednoznacznie stwierdził, że użyczył jej banneru na samochodzie. Z kolei pozostali świadkowie wskazani przez stronę to Ł. C. i skarżąca, nie stawili się na rozprawę przed organem, mimo kilkukrotnego ich wzywania. Należy przy tym zauważyć, że okoliczności na jakie mieli zeznawać (wskazane na k. 129 akt adm. - pismo z 3 września 2015r.) są tożsame dla wszystkich podanych osób. Zeznał o nich J. C. Drugi ze świadków nie stawiał się, podobnie jak sama skarżąca. Organ miał zatem podstawy, by kierować się ekonomiką postępowania i nie zabiegać o przeprowadzanie pozostałych dowodów zgłoszonych na te same okoliczności, które zostały już wyjaśnione. Należy wskazać, że Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że to skarżąca jest odpowiedzialna za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną podmiotu z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy, bez zgody zarządcy drogi, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi podmiot ten miałby się charakteryzować. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz reklama ta została zamontowana. W orzecznictwie wskazuje się, że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. W niniejszej sprawie scedował on swoje uprawnienia użyczając reklamę osobie prowadzącej działalność o której reklama stanowiła. Podkreślić należy, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez nośnik, jak najszerszemu kręgowi odbiorców (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12). W niniejszej sprawie niekwestionowane przez skarżącej jest to, że sporna reklama dotyczy ("reklamuje") działalność, w którą skarżąca była wówczas zaangażowana. Mając zaś na uwadze poczynione ustalenia, prawidłowo organy uznały, na podstawie zeznań świadka J. C. , że to właśnie skarżąca korzystała z reklamy promującej jej działalność i zajęła w omawianym okresie pas drogowy bez zezwolenia. Skoro grunt, na którym umieszczono reklamę użyczonej skarżącej, położony był w obrębie pasa drogowego, to zajęcie tego pasa czyniło działanie bezprawnym. Poza sporem jest bowiem, że ta część gruntu przeznaczona jest na pas drogowy i zawiadywana jest przez zarządcę drogi. To z tego tytułu skarżąca ponosi odpowiedzialność administracyjną. Dla jej przyjęcia nie jest bowiem istotne, kto fizycznie umieścił reklamę w obszarze pasa ruchu drogowego. Istotne jest, czyjej działalności reklama dotyczy i kto i na jakiej podstawie, z niej korzysta gospodarczo. Odmienne twierdzenia strony są oczywiście możliwe, ale dla uwiarygodnienia takich twierdzeń i wyłączenia odpowiedzialności skarżącej należało złożyć dowody na okoliczność, kto wziął na siebie odpowiedzialność z tytułu umieszczenia reklamy prowadzonej w jego obiektach działalności gospodarczej. Innymi słowy, to skarżąca powinna wykazać odmienne stosunki prawne niż te, które wynikały z ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, niewygodne (niekorzystne) zeznanie świadka w zakresie istnienia bądź nie umowy użyczenia mogą być ewentualnie kwestionowane w roszczeniu regresowym, natomiast w niniejszej sprawie administracyjnej obciążały odpowiedzialnością administracyjną skarżącą jako stronę ustnej umowy użyczenia. Świadek został przesłuchany na wniosek skarżącej, a faktyczne stosunki cywilnoprawne między skarżącą, a świadkiem J. C. nie zostały wykazane dokumentem dowodzącym inny rozkład odpowiedzialności administracyjnej niż ustalony przez organy. W ocenie Sądu, organy zatem prawidłowo ustaliły, że reklama promująca działalność gospodarczą skarżącej, została umieszczona za jej wiedzą i zgodą. Tak więc Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że organy nie ustaliły, kto jest właścicielem reklamy, która zajmuje pas drogowy. Przeciwnie, zdaniem Sądu, organy wykazały z jakich względów za właściciela reklamy uznały skarżącą. Wobec takiego materiału dowodowego, organ administracji nie miał podstaw, ani obowiązku poszukiwania dalszych dowodów dla poparcia tezy skarżącej. Znamiennym jest natomiast, że skarżąca nie złożyła wiarygodnego dowodu wyłączającego jej odpowiedzialność za usytuowanie reklamy, ale także nie składała żadnych logicznych wyjaśnień, także na piśmie określających inne stosunki prawne niż ustalone przez organy. Składane w toku postępowania dowody osobowe (zeznania świadków i strony) dotyczyły natomiast tych samych okoliczności: ("ustalenia osoby, która ustawiła przedmiotową reklamę" – pismo skarżącej z 18 maja 2015r. - k.67 akt adm.). Tymczasem okoliczność ta nie była sporna, skoro odpowiedzialność jest za "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia", a z zeznań świadka J. C. wynikało użyczenie przedmiotowej reklamy skarżącej. Oznaczało to w istocie, że pas drogowy wskutek ww. reklamy zajmowała skarżąca na potrzeby prowadzonej działalności. Należy podkreślić, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie obowiązku uzyskania zezwolenia i brak legitymacji do zajęcia jest sankcjonowane karą pieniężną. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna w niniejszym stanie faktycznym jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jak wskazano powyżej, decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15). W okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy, zdaniem Sądu prawidłowo przez organy ustalonych, Sąd nie podziela zarzutów procesowych i materialnych skarżącej. Należy także pamiętać, że obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 10 października 2007 r. II GSK172/07 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Podkreślić należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo i nie była kwestionowana. W tej sytuacji, skoro skarżąca zajęła pas drogowy, bowiem reklama była jej użyczona przez J. C. , bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Wobec niezasadności zarzutów obu skarg oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargi należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.