VI SA/Wa 2105/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę w całości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] o nałożeniu na A. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej także "skarżący" lub "strona") kary pieniężnej w wysokości 704 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr 46 [...], strona prawa, bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie tym w pasie drogowym reklamy jednostronnej o wymiarach 2,0 m x 0,8 m w dniach od 23 marca 2012 r. do 2 kwietnia 2012 r. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W 2012 r. zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia 18 czerwca 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej na stronę w wysokości 896 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi krajowej nr 46 [...]strona prawa, poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym reklamy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 896 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przez umieszczenie w tym pasie reklamy. Po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W wyniku złożonej przez stronę skargi na ww. decyzję z dnia 29 sierpnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2223/12 uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz wskazał, że decyzje te nie podlegają wykonaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 704 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr 46 [...] strona prawa, bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w pasie drogowym reklamy jednostronnej o wymiarach 2,0m x 0,8m w dniach od 23 marca 2012 r. do 2 kwietnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w wykonaniu wytycznych wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2223/12), ustalił przedział czasowy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od dnia 23 marca 2012 r., tj. od dnia stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, do dnia 2 kwietnia 2012 r., tj. do dnia, w którym po raz ostatni udokumentowano fotograficznie pozostawanie przedmiotowej reklamy w granicach pasa drogowego. Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. skarżący zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że przedmiotowa decyzja została wydana ewidentnie bez jakichkolwiek podstaw faktycznych, merytorycznych i prawnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2015 r. W ocenie organu ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 46 [...] strona prawa, bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym przez stronę reklamy jednostronnej o wymiarach 2,0m x 0,8m, są prawidłowe. Wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2223/12 wyraził przekonanie, że dokonane przez organ ustalenia dotyczące faktu umieszczenia reklamy w pasie drogowym oraz podmiotu, który ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy, są logiczne, spójne i niepodważalne. Decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydane w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za ww. zajęcie pasa drogowego, zostały uchylone wyłącznie ze względu na nieprawidłowe określenie czasookresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W związku z powyższym organ ponownie rozpoznając sprawę, organ będąc związanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2223/12, dokonał prawidłowego ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego. Za okres ten przyjęto przedział czasowy od dnia 23 marca 2012 r. stanowiącego dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono umieszczenie reklamy w pasie drogowym (na barierze przepustu), do dnia 2 kwietnia 2012 r., w którym po raz ostatni fotograficznie udokumentowano pozostawanie reklamy w pasie drogowym. Po wszczęciu, w roku 2012, postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, określono przebieg granicy pasa drogowego drogi krajowej nr 46 na podstawie mapy ewidencyjnej rozpatrywanego terenu, natomiast dane podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy w pasie drogowym określono na podstawie informacji zawartych pod adresem internetowym umieszczonym na spornej reklamie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie wynika jednoznacznie, że sporna reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej nr 46, a na jej umieszczenie zarządca drogi nie wydawał stosownego zezwolenia. Nastąpiło zatem zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, dlatego też obowiązkiem zarządcy drogi było wymierzenie kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej "ustawa o drogach publicznych"), obliczonej na podstawie art. 40 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, jako 10-krotność opłaty wyliczanej poprzez iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Wysokości stawek opłat wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r. poz. 1608). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po ponownym rozpoznaniu sprawy nie znalazł przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji z 8 kwietnia 2015 r., bądź umorzenia postępowania, gdyż w jego ocenie decyzja ta wydana została w sposób zgodny z obowiązującymi, przedstawionymi powyżej przepisami prawa, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zażądała uchylenia w całości decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 czerwca 2015 r. oraz uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji z 8 kwietnia 2015 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającej ją decyzji nie mogą być wykonane ani w całości ani w jakiejkolwiek części. Skarżący ponadto wniósł o zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego brak jest w sprawie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, co powoduje, że uzasadnienie tej decyzji zawiera nieprawdziwe treści. Skarżący podkreślił, że wszelkie czynności w sprawie odbyły się bez jego udziału, nie przeprowadzono żadnych oględzin, o toczącym się postępowaniu strona nie została w ogóle prawidłowo powiadomiona, zatem nie nastąpiło zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego czyli w konsekwencji nie było podstaw do wydania jakichkolwiek decyzji. W tej sytuacji skarżący nie mógł odnieść się do czynionych ustaleń w sprawie, a fakt, iż materiał dowodowy został zebrany bez jego udziału podważa wszelkie normy prawne czym organ w sposób oczywisty naruszył procedurę administracyjną, gdyż każde postępowanie administracyjne musi odpowiadać podstawowym zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że organ administracji publicznej zobowiązany jest stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, oraz postępować w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Ma również obowiązek należycie, prawidłowo i wyczerpująco informować o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie w danej sprawie administracyjnej, jak również zobowiązany jest zapewnić czynny udział stronom postepowania. Organ zobowiązany jest sporządzać w przepisanej formie wszelkie dokumenty stanowiące akta sprawy, co nie miało miejsca w sprawie, w której organ nawet nie ustalił i tym samym nie wykazał poprzez dokonanie stosownych obliczeń i pomiarów, czy sporna reklama rzeczywiście znajdowała się w pasie drogowym, nie zostały dokonane jakiekolwiek czynności kontrolne, które mogłyby stanowić podstawę do sporządzenia protokołu, a taki protokół który mógłby stanowić dokument urzędowy, powinien odpowiadać warunkom określonym w przepisach k.p.a., gdyż każdy inny rodzaj dokumentacji, a więc zdjęcia czy ewentualne notatki służbowe mogą mieć jedynie wyłącznie walor pomocniczy. Skarżący podkreślił, że z protokołu powinno jednoznacznie wynikać kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i dlaczego nie uczestniczył w jego sporządzaniu adresat przyszłej decyzji organu - obecnie skarżący, który nie miał nic wspólnego z rzekomo istniejącą reklamą w pasie drogowym. Skarżący wyjaśnił, że z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż o rzekomej reklamie został zawiadomiony Kierownik Rejonu GDDKiA w Nysie notatką służbową sporządzoną przez Drogomistrza Obwodu Drogowego GDDKiA w N., przy czym nie zostały podane przez organ dane tychże osób w postaci imienia i nazwiska. Do decyzji nie zostały dołączone jakiekolwiek fotografie, nie został także nawet wskazany przez organ w sposób nie budzący wątpliwości wykazany okres, w jakim rzekoma reklama była w pasie drogowym. Organ nałożył karę pieniężną na stronę, gdyż bezpodstawnie przyjął, że ponosi ona odpowiedzialność za rzekome umieszczenie w pasie drogowym reklamy, a ustalenie takie miało miejsce pomimo ewidentnego braku jakichkolwiek dowodów w tym zakresie, przy czym skarżący wyraźnie organowi podał, że nie była umieszczana jakakolwiek reklama o jakiej pisał organ. Do decyzji nie został także dołączony szkic geodezyjny dotyczący zwymiarowania reklamy względem pasa drogowego wskazującego zarówno granicę pasa drogowego, jak również nie jest znana odległość rzekomej reklamy od krawędzi jezdni drogi, co uniemożliwia dokonanie ustaleń tak istotnych okoliczności, jak powierzchnia rzekomej reklamy oraz zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego powyższe w żadnej mierze nie pozwalało dokonać czysto hipotetycznie wyliczeń odnośnie wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zaś organ wedle posiadanych kompetencji, uprawnień i obowiązków ma jak najpełniej i jak najdokładniej wyjaśnić stan faktyczny, stosownie do wymogów poszczególnych przepisów k.p.a. Powinien zatem zgromadzić niezbędne dowody w postaci: kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przeprowadzonej wizji w terenie, stosownego szkicu sytuacyjnego rzekomego miejsca umieszczenia reklamy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). Jednakże stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w danej sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba ze przepisy prawa uległy zmianie. W przedmiotowej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2223/12, w którym takiej oceny dokonano i określono jednocześnie zakres działań organu w obszarze uzupełnienia stanu faktycznego sprawy, niezbędnych dla jego subsumpcji pod normę prawa materialnego ustawy o drogach publicznych. W ww. wyroku Sąd nie podzielił większości zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo ustalił, że umieszczona reklama znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr 4 [...], we wskazanej lokalizacji, jak również nie zakwestionował ustaleń organu odnośnie podmiotu, który ponosi odpowiedzialność za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Zdaniem Sądu, organ kierując się powyższą zasadą, w oparciu o dostępne informacje, w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że tablica reklamowa z oznaczeniem A., znajdująca się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi została umieszczona przez skarżącego. Sąd za podstawę uchylenia wcześniejszych decyzji organu uznał jedynie niewłaściwe ustalenie okresu zajęcia pasa drogowego, co w sposób oczywisty rzutowało na wysokość nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Organ obliczył okres zajęcia na 14 dni, prawidłowo ustalając tylko początkowy dzień zajęcia, tj. 23 marca 2012 r., natomiast błędnie wskazując, iż ostatnim dniem zajęcia jest dzień 5 maja 2012 r. W tym dniu organ stwierdził już brak reklamy, więc nie mógł uznać, że reklama w tym dniu znajdowała się w pasie drogowym, nawet przy uwzględnieniu treści art. 40 ust. 4 cyt. ustawy, który nakazuje traktowanie zajęcia trwającego krócej niż 24 godziny jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Za niewłaściwe uznał także Sąd przerzucenie na stronę obowiązku ustalenia dokładnej daty usunięcia reklamy i stawianie jej zarzutu niezachowania właściwej staranności w tej kwestii, gdyż to organ prowadzący z urzędu postępowanie administracyjne miał obowiązek ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego, od którego to ustalenia uzależniona jest wysokość kary pieniężnej. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy (tj. wysokości kary pieniężnej) Sąd zobowiązał organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo obliczył okres zajęcia pasa drogowego, a następnie podjął stosowne rozstrzygnięcie uzasadniając je zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie orzekającego ponownie w sprawie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z powyższego zalecenia Sądu organ wywiązał się w sposób należyty – ustalił bowiem w prawidłowej wysokości opłatę za udokumentowany okres istnienia niedozwolonej reklamy – przyjmując za ostatni dzień jej istnienia datę zdjęcia potwierdzającego ten fakt, zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, jak również podjęte rozstrzygnięcie w sprawie należycie uzasadnił. Odnośnie braku podjęcia innych czynności dowodowych, w tym dokonania oględzin miejsca usytuowania spornej reklamy oraz braku powiadomienia strony i jej udziału w przeprowadzonym postępowaniu stwierdzić należy, iż w sytuacji uznania przez Sąd prawidłowości działań organu w pozostałym zakresie, niż określone w wytycznych w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2223/12, ponowne przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego przez organ nie było w tym przypadku konieczne (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2014 r. o sygn. akt: II GSK 1331/13). Na etapie ponownego rozpoznawania sprawy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie pojawiły się przy tym inne nowe dowody w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, strona postępowania (skarżący) została zawiadomiona pismem z dnia 19 maja 2015 r. o zakończeniu postępowania dowodowego przez organ oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań przed wydaniem decyzji. Skarżący nie wykazał ponadto, aby niezawiadomienie strony o podejmowanych przez organ czynnościach mógł mieć w jakikolwiek sposób istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym nie można uznać, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta z naruszeniem obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad, w szczególności udziału w nim strony skarżącej. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznając zarzuty skargi za niezasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.