VI SA/Wa 2105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania indywidualnej interpretacji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym w tej sprawie do Sądu ww. postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Minister Sportu i Turystyki (dalej organ), po rozpoznaniu wniosku D. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca spółka) o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2019 r., którym - działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. art. 34 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm., dalej p.p.) – odmówił skarżącej spółce wszczęcia postępowania w sprawie wydania indywidualnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2361 ze zm.). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych oraz prawnych: Pismem z 29 listopada 2018 r. skarżąca spółka wystąpiła do Marszałka Województwa [...], w trybie przepisów art. 34 p.p., z wnioskiem o interpretację indywidualną przepisów ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych, tj. co do zakresu i sposobu stosowania przepisów: - art. 36 ust. 1 ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz w zw. z art. 4 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 tej ustawy; - art. 36 ust. 1 ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy; - art. 36 ust. 1 ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych w zw. z art. 4 pkt 1 ppkt d) tej ustawy. Marszałek Województwa [...] przekazał ww. wniosek do Ministra Sportu i Turystyki; korespondencja ta wpłynęła do organu 20 grudnia 2018 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Minister Sportu i Turystyki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidulanej; postanowienie to zostało doręczone skarżącej spółce 28 stycznia 2019 r. W ocenie organu wpłaty na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny nie stanowią daniny publicznej, przeznaczenie tych wpłat nie mieści się w zamkniętym katalogu rozchodów publicznych, o których mowa w art. 6 ustawy o finansach publicznych. Wpłaty na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny nie stanowią wydatków publicznych, o których mowa w art. 44 ustawy o finansach publicznych. Dlatego - w ocenie organu - sprawa nie mogła być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku o wszczęcie postępowania. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2019 r., Minister Sportu i Turystyki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] stycznia 2019 r. Organ powołał się na definicję daniny publicznej zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Według organu cechą, która pozwala uznać określone opłaty za daniny publiczne, jest ich przeznaczenie na cele publiczne. Natomiast składki na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny nie mogą mieć publicznego charakteru. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych, środki Funduszu przeznacza się na pokrycie kosztów i zwrot wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy środki finansowe pochodzące z zabezpieczeń finansowych okażą się niewystarczające. Powołując się na art. 7 ust. 1 ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych organ wskazał też, że zakres podmiotowy instytucji Turystycznego Funduszu Gwarancyjnego jako dodatkowego zabezpieczenia wpłat podróżnych oraz kosztów sprowadzenia ich do kraju lub pokrycia kosztów kontynuacji imprezy turystycznej (tzw. II filar) obejmuje: Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, podmioty udzielające zabezpieczeń finansowych w ramach I filaru systemu zabezpieczeń finansowych na wypadek niewypłacalności, ministra właściwego do sprawy turystyki, ministra właściwego do spraw instytucji finansowych i marszałków województw, a także wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz przedsiębiorców ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych, których obowiązkiem jest wyliczanie i terminowe odprowadzanie składek na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny. W ocenie organu ponoszone opłaty na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny nie stanowią daniny publicznej, ponieważ nie można przypisać im fundamentalnego waloru wypełniającego tę normę, tzn. kwalifikacji tej opłaty jako stanowiącej dochód budżetu państwa, budżetów samorządowych, jak i innych podmiotów sektora finansów publicznych. Tryb ubiegania się o wydanie interpretacji indywidualnej, o którym mowa w art. 34 ust. 1 p.p., nie ma w sprawie zastosowania, gdyż wpłaty na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny nie spełniają znamion daniny publicznej, ani składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Skoro wniosek o wydanie pisemnej interpretacji nie dotyczył daniny publicznej, w sprawie brak było możliwości wydania wnioskowanej interpretacji z zastosowaniem tego przepisu; zasadne było zatem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż postępowanie nie może być wszczęte, gdy brak ku temu materialnoprawnych podstaw. W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka zarzuciła tej decyzji naruszenie: - art. 34 p.p. w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych poprzez przyjęcie, że składka na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny nie jest daniną publiczną w rozumieniu art. 34 p.p.; - naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia i zaniechanie wydania wnioskowanej interpretacji indywidualnej. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie organu do uchylenia postanowienia z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania i do wydania interpretacji indywidualnej, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na szerokie rozumienie pojęcia daniny publicznej, o jakiej mowa w art. 34 p.p. oraz w poprzednio obowiązującym art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, którego nie należy ograniczać do definicji daniny publicznej zawartej w ustawie o finansach publicznych. NSA w wyroku z 29 września 2017 r. II GSK 3556/15 podkreślił, że użyte w art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pojęcie daniny publicznej należy odnosić do wszelkich obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, które mają charakter publiczny i nie są ekwiwalentne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 listopada 2002 r. K 41/02 przyjął, że pojęcie ciężarów publicznych nie ogranicza się tylko do podatków, co jest konsekwencją art. 84 Konstytucji RP. Na gruncie tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Z kolei z art. 217 Konstytucji RP wynika, że podatki to daniny publiczne obok innych danin o jakich stanowi ten przepis. Pojęcie danin publicznych jest zatem kategorią szeroką, obejmuje obowiązki zarówno o charakterze pieniężnym jak i niepieniężnym. Dla uznania określonych obowiązków spoczywających na podmiocie za daninę publiczną istotne jest to, by realizacja tego obowiązku wiązała się z aktywnością, czyli jakąś formą działania lub zaniechania, zawsze powiązaną z ograniczeniem swobody decydowania o prawach przynależności podmiotów. Według skarżącej spółki ponoszenie składek na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny ma charakter daniny publicznej w rozumieniu art. 34 p.p. Składki te, których wysokość w ramach określonych w ustawie (do 30 zł) określa Minister Sportu i Turystyki (art. 36 ust. 9 ustawy o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych), mają przymusowy, nieekwiwalentny i bezzwrotny charakter. Obowiązek ich ponoszenia wynika z przepisów prawa (art. 37 ust. 1 ww. ustawy), a niewłaściwe wykonanie tego obowiązku grozi sankcjami administracyjnymi (art. 30 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy) oraz odpowiedzialnością karną (art. 58 ww. ustawy). Dysponentem zgromadzonych składek w istotnym zakresie jest marszałek województwa, na którego polecenie Fundusz dokonuje wypłat niezbędnych do organizacji powrotu podróżnych do kraju (art. 20 ww. ustawy). Pomimo tego że Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (UFG), w ramach którego funkcjonuje Turystyczny Fundusz Gwarancyjny, jest podmiotem prywatnym, to jednak realizującym powierzone mu ustawą zadania publiczne, co uzasadnia objęcie go nadzorem Ministra Finansów (m. in. art. 96, art. 98a i art. 116 ust. 3, art. 115 ust. 2, art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych - Dz. U. z 2018 r., poz. 473). W konstrukcji UFG można doszukać się zarówno cech publiczno- jak i prywatnoprawnych. O publicznym charakterze Funduszu świadczą również jego kompetencje w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń. Skarżąca spółka powołała się również na art. 17 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2302 z 25 listopada 2015 r. w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych (...), oraz podniosła, że Turystyczny Fundusz Gwarancyjny pełni rolę analogiczną do roli państwowych funduszy celowych (np. Funduszu Pracy), w ramach których również gromadzone są składki, a których zasoby przeznaczane są na realizację konkretnych celów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.). Skarga rozpoznawana stosownie do powołanych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże po części z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie zauważyć należy, że instytucja indywidualnej interpretacji przepisów, o jakiej mowa w ustawie Prawo przedsiębiorców (p.p.), gwarantuje przedsiębiorcy szybką pomoc w interpretacji przepisów prawnych nakładających na przedsiębiorców daniny publiczne i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Zostało to wyrażone przez ustawodawcę w oznaczeniu terminu, w jakim taką interpretację należy wydać oraz skutkach niewydania takiej interpretacji we wskazanym terminie. W myśl art. 34 ust. 1 p.p. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Stosownie do ust. 3 i ust. 4 wskazanego artykułu przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidulanej przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie; wniosek o wydanie interpretacji indywidulanej zawiera także 1) firmę przedsiębiorcy, 2) numer identyfikacji podatkowej (NIP), 3) adres do korespondencji, w przypadku gdy jest on inny niż adres siedziby albo adres zamieszkania przedsiębiorcy. Natomiast w myśl art. 34 ust. 6 p.p. wniosek o wydanie interpretacji indywidulanej podlega opłacie w wysokości 40 zł, opłatę wnosi się w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. W ustępie 8 wskazanego artykułu uregulowano przypadek wystąpienia w jednym wniosku odrębnych zaistniałych stanów faktycznych lub zdarzeń przyszłych; wtedy opłatę pobiera się od każdego przedstawionego we wniosku odrębnego zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego. Po wpłynięciu do Ministra Sportu i Turystyki ww. wniosku o wydanie indywidualnej interpretacji, organ nie wzywał skarżącej spółki do usunięcia braków formalnych wniosku, wniosek z uwagi na przedstawienie trzech stanów faktycznych został opłacony w wysokości 120 zł (3x40 zł). Kluczowe znaczenie - w ocenie Sądu - w niniejszej sprawie ma treść art. 34 ust. 12 p.p. Przepis ten określa termin w jakim organ winien wydać interpretację indywidualną oraz skutki niewydania we wskazanym terminie interpretacji indywidualnej. Zgodnie z tym przepisem, interpretację indywidualną wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu lub państwowej jednostki organizacyjnej kompletnego i opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. W razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej, została wydana interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidulanej. Przepisy działu II rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się. Wniosek skarżącej spółki o wydanie indywidulanej interpretacji wpłynął do organu – Ministra Sportu i Turystyki 20 grudnia 2018 r. (data wpływu potwierdzona prezentatą k. 11 akt administracyjnych). Natomiast Minister Sportu i Turystyki dopiero dnia [...] stycznia 2019 r. wydał, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i 5 p.p., postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie interpretacji indywidulanej przepisów ww. ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie organ nie zachował terminu o jakim mowa w art. 34 ust. 12 p.p., albowiem w ciągu 30 dni od dnia wpływu do organu wniosku interpretacja, stwierdzająca odmienne niż przedstawione przez skarżącą stanowisko, nie została przez organ wydana. Ostatnim dniem tego 30 - dniowego terminu był dzień 19 stycznia 2019 r. Tym samym, wobec upływu 30 - dniowego terminu, zgodnie ze zdaniem drugim art. 34 ust. 12 p.p., w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej, tzn. 20 stycznia 2019 r. została wydana w tej sprawie interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy. W tych okolicznościach [...] stycznia 2019 r. organ nie mógł wydać postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania indywidualnej interpretacji, gdyż w obrocie prawnym pozostawała już interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy. O momencie wydania interpretacji stanowi art. 34 ust. 12 p.p. w zw. z art. 122b k.p.a. oraz art. 34 ust. 13 p.p. Wydając natomiast zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] stycznia 2019 r. organ naruszył art. 34 ust. 12 p.p.; niezasadnie zastosował bowiem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i 5 p.p. Na marginesie powyższego – nawiązując do szerokiej argumentacji skargi na temat rozumienia, w uwarunkowaniach tej sprawy, pojęcia daniny publicznej - Sąd zauważa, że daniną publiczną zasadniczo jest świadczenie pieniężne pobierane na rzecz podmiotów publicznych, którego ustanowienie, choć częściowo, będzie służyło gromadzeniu środków potrzebnych na realizację przez państwo celów publicznych, przy czym pojęcie daniny publicznej jest kategorią szeroką; za decydujące dla uznania określonego obowiązku za daninę publiczną istotne jest to, by jego realizacja powiązana była z ograniczeniem swobody decydowania o prawach przynależnych podmiotowi obciążonemu tym obowiązkiem. Pojęcie daniny publicznej, o jakiej mowa w art. 34 p.p. oraz w poprzednio obowiązującym art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, należy odnosić do wszelkich obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, w szczególności do wszelkich opłat, wpłat czy składek, których istotą jest powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter, przez co nie jest ono ograniczone do definicji daniny publicznej zawartej w ustawie o finansach publicznych. Wychodząc z takiego założenia (i uznając w tych warunkach zasadność argumentacji skargi) skarżąca spółka miała otwartą drogę do ubiegania się w sprawie o wydanie wnioskowanej interpretacji indywidualnej. Organ natomiast wdałby się w spór co do charakteru spornych wpłat, gdyby ww. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnej interpretacji podjął w otwartym dla wydania tej interpretacji terminie, tj. (jak stanowi art. 34 ust. 12 p.p.) nie później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu wniosku w tym względzie (czyli przed upływem terminu na milczące załatwienie sprawy). Wówczas uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania aktualizowałoby ten termin, tworząc warunki do podejmowania przez organ dalszych czynności w sprawie stosownie do zajmowanego stanowiska względem przedmiotowych wpłat. Jednak w obecnych okolicznościach – z podanych wyżej powodów – sprawę wnioskowanej interpretacji należało uznać za załatwioną milcząco. Sprawa została rozpoznania przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 24 stycznia 2019 r. Rozstrzygniecie w kwestii zasądzenia od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 597 zł zostało oparte o przepisy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2018 r., poz. 1800) i wyniosło 480 zł oraz 100 zł wpisu sądowego – zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wobec utworzenia Ministerstwa Rozwoju (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju - Dz.U.2019.2291) w drodze przekształcenia dotychczasowego Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii, polegającego na włączeniu do dotychczasowego Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii, obsługującego dział gospodarka, komórek organizacyjnych dotychczasowego Ministerstwa Sportu i Turystyki obsługujących sprawy działu turystyka oraz pracowników obsługujących sprawy tego działu, zasądzono zwrot kosztów postępowania od Ministra Rozwoju.