VI SA/Wa 211/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 18 ust. 1 i 2, art. 87, art. 92 ust. 1 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 Nr 204 poz. 2088 dalej jako t.d.) oraz lp. 1.2.1, 1.11.5a, 1.11.1 a-b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 6 i 8 Rozporządzenia Rady (EWG) NR 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 1.12.1985, P.0008-0021), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2003 r. wniesionego przez skarżącego M. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2003 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10800 zł. 1. uchylił w całości decyzję organu I instancji, 2. orzekł w zakresie nazwy, 3. nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 8300 (osiem tysięcy trzysta złotych) za: a) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia – 50 zł, b) skrócenie dziennego czasu odpoczynku – 2250 zł, c) wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia – 6000 zł. Wydając powyższą decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż argumentacja przedstawiona przez skarżącego nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Ustawa o transporcie drogowym określa - zdaniem organu – w sposób jednoznaczny odpowiedzialność przedsiębiorcy za fakt naruszenia norm czasu pracy kierowcy. To na zatrudniającym ciąży ryzyko osobowe oraz ekonomiczne zatrudnienia danego pracownika. Przeprowadzenie szkolenia czy też zawarcie dodatkowych umów czy klauzul wyłączających odpowiedzialność pracodawcy nie ma wpływu na stosunki administracyjno-prawne pomiędzy kontrolowanym, a Inspekcją Transportu Drogowego. Fakt naruszenia norm obowiązujących w zakresie czasu pracy kierowców jest bezsporny i wynika jednoznacznie z analizy wykresówek i dlatego też w tym zakresie Główny Inspektor nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany orzeczenia. Natomiast w zakresie kary za brak zezwolenia na transport drogowy organ stwierdził, iż w chwili kontroli realizowany był przewóz, który w żaden sposób nie spełniał wymogów określonych w ustawie o transporcie drogowym dla zaklasyfikowania go do przewozu wahadłowego. W szczególności fakt, iż pasażerowie wsiadali do pojazdu w różnych miejscach w odległości ponad 50 km od miejsca początkowego trasy - w ocenie organu - świadczy o tym, że nie było mowy o wykonywaniu przewozu wahadłowego. Orzekając, co do nazwy przedsiębiorcy Główny Inspektor Transportu Drogowego ustalił, iż pełna nazwa skarżącego podmiotu to: M. D. F. "M.". Uchylenie i zmianę wysokości kar organ uzasadnił obowiązkiem stosowania prawa z chwili orzekania. Od momentu wydania decyzji przez WITD ustawodawca znowelizował ustawę o transporcie drogowym zmieniając wysokość kar, co Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględnił orzekając jak w decyzji. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. D. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w kwocie 6000 zł i zarzucił jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. art. 4 pkt 10, art. 18 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 93 ust. 1 t.d. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 t.d. karze pieniężnej podlega wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że skarżący posiadał zezwolenie na wykonywanie wahadłowych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym, a zatem działanie jego nie mogło naruszyć powyższego przepisu. Zwrócił uwagę, iż wysokość kar stanowiąca w istocie typizacje naruszeń jest uregulowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, w sytuacji gdy jest to materia podlegająca wyłącznie ustawom. Wskazał, że za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu nie jest przewidziana kara pieniężna. Podniósł również, że pojęcia zawarte w definicji przewozu wahadłowego nie zostały zdefiniowane, ich znaczenie pojęciowe jest szerokie, a zatem organ nie powinien zawężać tych terminów o wymogi w ustawie nie wymienione. W ocenie skarżącego wykonywany przez niego przewóz spełniał wymogi określone w ustawie o transporcie drogowym dla zaklasyfikowania go do przewozu wahadłowego, albowiem pasażerowie kontrolowanego autokaru stanowili grupę osób, które rozpoczęły podróż w R. i zostali dowiezieni do punktu docelowego w O. oraz ponownie przewiezieni do R. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi jako bezzasadnej podał, iż w ocenie organu przewóz miał charakter okazjonalny, a skoro nie spełniał warunków wskazanych w art. 18 ust. 3 pkt 1-3 ustawy o transporcie drogowym to wymagał posiadania przez skarżącego stosownego zezwolenia, wydanego na mocy art. 18 ust. 2 t.d. Wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 697/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2003 r. wskazując, iż w sprawie nie zostało ostatecznie wykazane jakich naruszeń prawa dopuścił się skarżący, co uzasadniałoby nałożenie na niego kary pieniężnej w kwocie 6000 zł. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 145/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że Sąd I instancji uchylając decyzję w niezaskarżonej części przekroczył granice sprawowanej przez siebie kontroli legalności, naruszając tym samym przepisy prawa procesowego. Wojewódzki Sad Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwe zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 6000 zł za wykonywanie przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym bez zezwolenia. Zgodnie z art. 136 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, a zatem organ ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, w razie potrzeby rozszerzając granice postępowania dowodowego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów organ II instancji dokonuje oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględniając powyższe zasady, wobec zmiany stanu prawnego, uchylił decyzję organu I instancji i rozstrzygnął o istocie sprawy. Odnosząc się do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli GITD wskazał, że realizowany przewóz nie spełniał definicji ustawowej wskazanej w art. 4 pkt 10 t.d. i dlatego też nałożenie kary w wysokości 6000 zł było uzasadnione. W ocenie organu w szczególności fakt, iż pasażerowie wsiadali do pojazdu w różnych miejscach w odległości ponad 50 km od miejsca początkowego trasy świadczy o tym, że nie było mowy o wykonywaniu przewozu wahadłowego. Powyższe uzasadnienie decyzji wskazuje, że organ odwoławczy w ramach rozpoznawania sprawy, ustalając stan faktyczny nie czynił żadnych ustaleń na temat innego niż wahadłowy charakteru kontrolowanego przejazdu. Nie powtórzył więc oceny zaprezentowanej przez organ I instancji, iż realizowany przewóz nie spełnia również kryteriów przewozu okazjonalnego zorganizowanej grupy osób zwolnionego według art. 18 ust. 3 t.d. z posiadania zezwolenia. Gdyby taka też była ocena GITD to winna ona znaleźć odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., albowiem tą właśnie decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i sam orzekał co do istoty sprawy. Winien zatem poczynić pełne ustalenia, które pozwalają na wymierzenie kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jest to o tyle istotne, że istnieje taka kategoria przewozów, zgodnie z art. 18 ust. 3 t.d., która nie wymaga zezwolenia. Skoro organ uznał, że wykonywany przewóz nie spełnia wymogów przewidzianych dla przewozu wahadłowego, na który to przewóz skarżący posiadał zezwolenie, to należało określić jaki jest charakter wykonywanego przewozu lub co najmniej ustalić, że nie spełnia on kryteriów przewidzianych dla tego rodzaju przewozu, dla którego nie jest wymagane zezwolenie. Dopiero przy takich ustaleniach za zasadne można uznać nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę podał, iż w jego ocenie przewóz miał charakter okazjonalny, a skoro nie spełniał warunków wskazanych w art. 18. ust. 3 pkt 1-3 t.d. to wymagał posiadania przez skarżącego stosownego zezwolenia wydawanego na mocy art. 18 ust. 2. Oczywistym jest, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji, gdyż cel tego pisma jest zupełnie inny – powinno ona zawierać ustosunkowania się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (tak. J.P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004 str. 105). Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wbrew twierdzeniom z odpowiedzi na skargę, skarżący w swojej skardze nie zwracał uwagi na trudności interpretacyjne w rozróżnieniu przewozów wahadłowych i okazjonalnych. Wykazał w niej natomiast, że wykonywany przez niego przejazd miał charakter przewozu wahadłowego, a co najwyżej mogły zostać naruszone warunki wahadłowego przewozu osób. Nie było natomiast – w jego ocenie – podstaw do nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia, skoro takie zezwolenie zostało okazane, natomiast naruszenie warunków zezwolenia nie było spenalizowane. Powyższe wyraźnie wskazuje, że skarżący w swojej argumentacji nie odniósł się do przewozów okazjonalnych, gdyż organ odwoławczy orzekając co do istoty nie ustalił, że taki był charakter wykonywanego przez niego przewozu. Te braki uzasadnienia decyzji stanowiące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zestawieniu ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę mają w ocenie Sądu charakter istotnych, mających wpływ na wynik sprawy. Skarżący został pozbawiony możliwości przedstawienia w skardze swego stanowiska dotyczącego okazjonalnego charakteru wykonywanego przez niego przewozu, na który wymagane jest zezwolenie. Nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia przy niepełnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i zważywszy na regulacje prawne dotyczące wymaganych zezwoleń na różnego rodzaju przewozy należy – w ocenie Sądu – uznać za przedwczesne. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Podkreślenia wymaga, iż uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. w części nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym bez zezwolenia. Pozostała część powyższej decyzji wobec jej niezaskarżenia jest prawomocna. W przedmiocie niewykonywania decyzji Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.