VI SA/Wa 2126/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu wobec niezakwalifikowania do wykazu świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ odwoławczy", "Prezes Funduszu"), działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 95n ust. 9 pkt 1 oraz art. 95n ust. 16 pkt 2 ustawy z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach"), po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "szpital"), od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu wobec niezakwalifikowania do wykazu świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z 28 sierpnia 2017 r. skarżący szpital wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Funduszu z [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a." (§ 2a omawianego przepisu), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 omawianego przepisu). Na wstępie podnieść należy, że w dniu 4 maja 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 844), którą wprowadzono do systemu opieki zdrowotnej nową instytucję prawną w postaci systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższa instytucja została uregulowana w nowododanym dziale IVB "System podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej". W świetle przepisów zawartych w ww. dziale, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu sporządza i ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej Funduszu wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia, obejmujący wskazanie: świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia na terenie danego województwa; dla każdego ze świadczeniodawców, o których mowa w pkt 1, wszystkich profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, w ramach których będą oni udzielać świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczenia (art. 95n ust. 1 ustawy o świadczeniach). W przypadkach niezakwalifikowania do systemu zabezpieczenia, kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu zabezpieczenia lub niewłaściwego wskazania profili systemu zabezpieczenia, zakresów lub rodzajów, świadczeniodawca może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia ww. wykazu, środek odwoławczy w postaci protestu (art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protestu, decyzję o uwzględnieniu protestu ewentualnie decyzję o odmowie uwzględnienia protestu (art. 95n ust. 7 ustawy o świadczeniach). Od ww. decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawca może złożyć odwołanie do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tej decyzji (art. 95n ust. 8 ustawy o świadczeniach). W myśl art. 95n ust. 9 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, i wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia przez dyrektora oddziału Funduszu, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 95n ust.16 pkt 2 ustawy o świadczeniach do ww. postępowania w sprawie protestu nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności. W przedmiotowej sprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił w Biuletynie Informacji Publicznej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na terenie województwa małopolskiego. W wykazie tym nie znalazł się skarżący. Na podstawie art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach skarżący złożył protest, zachowując termin do jego wniesienia. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w oparciu o art. 95n ust. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach, odmówił uwzględnienia protestu skarżącego. Działając na podstawie art. 95n ust. 8 ustawy o świadczeniach, skarżący (pismem z 17 lipca 2017 r.) złożył odwołanie od ww. decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania szpitala, Prezes Funduszu, powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z [...] lipca 2017 r. W decyzji organu odwoławczego zawarto pouczenie, że od tej decyzji przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zastosował się do przedmiotowego pouczenia, wnosząc do tut. Sądu skargę na decyzję Prezesa Funduszu z [...] lipca 2017 r. Ponownie wskazać należy, że sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, to jest organów administracji publicznej. Zatem, aby mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych, zaś działalność ta musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Decyzje administracyjne oraz postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. wydawane są w sformalizowanym postępowaniu przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w tej prawnej formie działania (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Mogą być one wydawane również przez inne organy państwowe oraz przez inne podmioty, jeżeli są one powołane do załatwiania spraw w tej formie (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. W toku prowadzonych postępowań zarówno jedne, jak i drugie z doktrynalnie wyróżnionych organów administracji publicznej mogą wydawać także rozstrzygnięcia o charakterze procesowym - postanowienia. Także w przypadku wydawania aktów i podejmowania czynności, oraz bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. podmioty uprawnione do ich wydawania muszą zawsze mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, i których akty lub czynności będą podlegać kontroli sądów administracyjnych, oraz które prawodawca wyposażył w kompetencję do ich wydawania lub podejmowania. Będą to organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ugruntowany pogląd, zgodnie z którym "Narodowy Fundusz Zdrowia (...) jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ww. ustawy)." - tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 oraz w postanowieniu z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07 (orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w bazie internetowej na stronie: www. orzeczenia.nsa.gov.pl), zob. też I. Kowalska – Mańkowska, Komentarz do art. 161 ustawy o świadczeniach, LEX 2015). Z kolei w myśl art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu jest jedynie organem Narodowego Funduszu Zdrowia. W związku z powyższym, również nie jest organem administracji publicznej i analogicznie, na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach, stosuje środki prawne właściwe organom. W konsekwencji Prezes Funduszu oraz dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia mogą pełnić funkcje organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jednakże rozstrzygnięcia wydane przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa Funduszu mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (vide postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1377/16). W ustawie o świadczeniach wskazano na uprawnienie stron do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na następujące decyzje: 1. decyzja Prezesa Funduszu w przedmiocie rozpoznania wniosku o skierowanie na przeprowadzenie poza granicami kraju leczenia lub nadań diagnostycznych oraz pokrycie kosztów transportu do miejsca udzielania świadczeń za granicą (art. 47j ust. 7 ustawy o świadczeniach), 2. decyzja Prezesa Funduszu w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego (art. 110 ustawy o świadczeniach); 3. decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przypadkach rozpoznania środków odwoławczych świadczeniodawców, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach). Natomiast w omawianej ustawie o świadczeniach brak jest przepisu, który regulowałby uprawnienie do wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na wydane na podstawie art. 95n ust. 9 ustawy rozstrzygnięcie Prezesa Funduszu w sprawie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do poszczególnych poziomów systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Także w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie wskazano na możliwość zaskarżenia tego rodzaju decyzji do sądu administracyjnego. Tym samym, w ocenie Sądu, wolą ustawodawcy było wprowadzenie dwuinstancyjnego trybu rozpoznawania omawianych protestów, bez możliwości zaskarżenia ostatecznego rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, samo oznaczenie ww. rozstrzygnięcia nazwą "decyzja" oraz uregulowanie w przepisach ustawy o świadczeniach dwuinstancyjnego trybu postępowania w sprawie ww. protestów, nie kreuje dla stron uprawnienia do wniesienia skargi, a pouczenie organu odwoławczego o prawie do wniesienie skargi jest błędne. Podkreślenia również wymaga, iż w przepisach regulujących działalność innych podmiotów będących organami administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, np. organów samorządów zawodowych, w analogicznych przypadkach przewidziano uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, np. art. 68 ust. 6b, art. 68 ust. 7, art. 75 ust. 8, art. 75 ust. 9, art. 78h ust. 11, art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm. czy art. 28 ust. 7, art. 31 ust. 2b, art. 31 ust. 3, art. 33 ust. 8, art. 33 ust. 9, art. 368 ust. 11, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1870. Zatem za niedopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nieobjęte kontrolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.