VI SA/Wa 2127/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. w S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę w całości Rada Gminy w S. uchwałą Nr [...] z [...] lipca 1993 r., zmienioną następnie uchwałą Rady Gminy w S. z [...] stycznia 1994 r. Nr [...], uchwałą Rady Gminy w S. z [...] sierpnia 1994 r. Nr [...], uchwałą Rady Gminy w S. z [...] stycznia 2003 r. Nr [...] oraz uchwałą Rady Gminy w S. Nr [...] z [...] lutego 2004 r. ustaliła m.in. sposób mierzenie odległości pomiędzy miejscem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi (tj. szkoły podstawowe, przedszkola, obiekty opiekuńczo-wychowawcze, obiekty kościelne, kaplice, cmentarze, boiska szkolne, ośrodki kultury i świetlice wiejskie) oraz określiła warunki, jakim powinny odpowiadać punkty sprzedaży alkoholu. Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w S. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów preambuły oraz art. 12 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) poprzez podanie w załączniku do uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. sposobu mierzenie odległości pomiędzy miejscem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi i określenia warunków, jakim powinny odpowiadać punkty sprzedaży alkoholu. Jego zdaniem przyjęty przez Radę Gminy sposób mierzenia podanej odległości jest nieprecyzyjny i nie odwołuje się do pojęć znanych ustawie, które mogą być zinterpretowane jednoznacznie, w drodze wykładni językowej czy systemowej. Określenie "odległość mierzona jest od drzwi wejściowych punktu sprzedaży najbliższą drogą do... " pozwala na całkowitą dowolność na etapie realizacji uchwały, w tym w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Jego zdaniem niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych do miejsc chronionych, umożliwiające różne ich pojmowanie, nie dąży do realizacji celów ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu. W zakresie kwestii unormowanych w pkt. 4, 5 i 6 załącznika do uchwały stwierdził, że unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego stanowią jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej a w analizowanych przepisach Rada Gminy określiła warunki sprzedaży alkoholu w placówkach handlowych i gastronomicznych uzależniając od powierzchni sprzedażnej. Takie postępowanie, jego zdaniem, nie znajduje umocowania w art. 12 ust. 2 ustawy. W ocenie Prokuratora powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenia prawa, które - zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a.- obliguje sąd do stwierdzenie nieważności wskazanych uchwał jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. Rada Gminy w S. wnosiła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest Uchwała Rady Gminy w S. z [...] lipca 1993 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy S. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych zmieniona uchwałami opisanymi we wniosku Prokuratora Rejonowego w S.. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z brzmienia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2012 r. II GSK 497/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1 - 2 powołanej ustawy (v. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Jednakże w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by kwestionowany przepis przedmiotowej uchwały naruszał zarówno cel ustawy, jak i upoważnienie wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kwestionowany przez Prokuratora przepis wskazuje, na sposób mierzenia podanej odległości. Przy takim brzmieniu zapisów uchwały, Rada Gminy właściwie zrealizowała powyższą delegację ustawową. Kwestionowany przepis uchwały jest wypełnieniem delegacji i wskazuje sposób liczenia odległość od obiektów chronionych. Tym samym, zdaniem Sądu, kontrolowany przepis uchwały Rady Gminy wypełnia dyspozycję art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Natomiast nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie Rady Gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, ani tym bardziej określanie warunków budowy takich punktów, czy też precyzowanie wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać natomiast możliwe jest dokonywanie ograniczeń dotyczących określania warunków takich punktów. Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest bowiem naruszeniem normy upoważniającej i stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie, w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie kwestionowany zapis uchwały Rady Gminy w rzeczy samej realizuje delegację ustawową, uzupełniając przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Toteż zapis ten nie narusza prawa, a tym samym zarzuty zawarte w skardze są nietrafne. Sąd wskazuje, że w Dzienniku Urzędowym Województwa [..] z dnia [...] kwietnia 2015 r., poz. 3807, opublikowano Uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...]. Zgodnie § 3 tej uchwały tracą moc: 1. Uchwała Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie zasad sytuowania na terenie Gminy S. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. 2. Uchwała Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1994 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy S. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. 3. Uchwała Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1994 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy S. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. 4. Uchwała Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy S. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. 5. Uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie zmiany uchwały [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy S. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. 6. Uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. 7. Uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawę art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.