VI SA/Wa 2129/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), po rozpoznaniu wniosku J. K. i A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2008 r. o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej w wysokości 5.040 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez wykonanie zjazdu bez zezwolenia w miejscowości S., utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2005 r. podczas kontrolnego objazdu dróg, organ stwierdził wykonanie zjazdu z drogi krajowej Nr [...] km [...] po stronie prawej w miejscowości S.. W dniu [...] października 2005 r. przeprowadzono w terenie wizję lokalną w której brał udział skarżący. W trakcie tej czynności wykonano pomiar wybudowanego zjazdu, szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. W wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego wobec J. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na J. K. karę pieniężną w wysokości 6.699 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego o powierzchni 31,90 m2 w okresie od [...] września 2005 r. do [...] listopada 2005 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, podnosząc m. in. zarzut braku udziału w postępowaniu administracyjnym A. K. – współwłaścicielki działki oraz kwestionując ustaloną powierzchnię zajęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 543/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. Uznał, iż doszło do naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem A. K. winna uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, a nie brała w nim udziału. Ponadto, Sąd uznał, iż organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza powierzchni zajętego pasa drogowego. Zwrócił uwagę, iż wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest ściśle związana z powierzchnią zajętego pasa drogowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W skardze kasacyjnej podnoszono m. in., iż A. K. będąc żoną J. K. wiedziała o toczącym się postępowaniu bowiem mieszka pod tym samym adresem co strona, a ponadto brak jest możliwości wznowienia postępowania ponieważ samowolnie wykonany zjazd został już rozebrany. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1771/06 oddalił skargę kasacyjną uznając ją za nieusprawiedliwioną. Wskazał, że status strony postępowania przysługuje A. K. jako współwłaścicielce nieruchomości, z której zjazd wykonano. Sprawa nie wymaga wznowienia postępowania, bowiem po eliminacji wydanych w sprawie decyzji, postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie z urzędu wymagać będzie kontynuacji i stosownego zakończenia. NSA przyznał również rację Sądowi I instancji co do wytknięcia organowi prowadzącemu postępowanie niedostatek ustaleń faktycznych, czy powierzchnia zajętego pasa drogowego została prawidłowo obliczona. W kwestii cofnięcia ogrodzenia na działkę i związanym z tym cofnięciem kwestii własności gruntu, podnoszonej przez J. K., NSA wskazał, iż w aktach sprawy brak jest stosownej decyzji właściwego wojewody, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W dalszym postępowaniu administracyjnym, kontynuowanym po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zlecono geodezyjną kontrolę usytuowania powierzchni zjazdu w stosunku do granic pasa drogowego. Operat pomiarowy został wykonany przez uprawnionego geodetę z Biura Geodezyjnego [...] w K.. W operacie pomiarowym z dnia [...] marca 2008 r. oznaczono przebieg granic pasa drogowego. Z operatu wynika, iż ogrodzenie działki nr [...] jest cofnięte od granicy działki drogowej na teren działki. Wskazano powierzchnię zajęcia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ zawiadomił A. K. i J. K. o zgromadzonym w sprawie zajęcia pasa drogowego materiale dowodowym, łącznie z operatem pomiarowym oraz poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. A. K. i J. K., dalej cyt. jako skarżący, skorzystali z uprawnienia, zapoznając się w dniu [...] kwietnia 2008 r. z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący zakwestionowali zebrany w sprawie materiał dowodowy podnosząc, iż został on zebrany bezprawnie. Powołując się na wyrok NSA i treść skargi kasacyjnej podnosili, iż winni uczestniczyć w każdym stadium postępowania a organ nie poinformował ich o przeprowadzanych pomiarach kartograficznych lub geodezyjnych. Wnosili o odrzucenie w całości materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 40 ust. 4 , ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), dalej jako: ustawa o drogach publicznych, oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest GDDKiA (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), zwanego dalej: rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, oraz art. 104 § 3 k.p.a. nałożył na skarżących – A. K. i J. K. karę pieniężną w wysokości 5.040 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r., tj. za 42 dni. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż sporządzony operat potwierdził twierdzenie strony o cofnięciu ogrodzenia w głąb działki. Pomiary geodezyjne dokonywane w ramach operatu nie były związane z rozgraniczeniem działek lecz wskazaniem ustalonej w dokumentach granicy pasa drogowego w stosunku do zajęcia terenu. Organ podkreślił, iż przebieg pasa drogowego jest uregulowany i nie zachodziła potrzeba wyznaczenia granic. Powołując się na wykonany operat pomiarowy GDDKiA wskazał, iż powierzchnia wybudowanego zjazdu naruszającego pas drogowy wynosi 24 m2. Zajęcie trwało w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. Stawka opłaty za 1 m2 powierzchni, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynosi 0,50 zł , po dziesięciokrotnym jej podwyższeniu i pomnożeniu przez powierzchnię daje karę pieniężną w wysokości 5.040 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podnosili, iż organ nie wszczął postępowania, zatem decyzja nie powinna być wydana, również wcześniej wszczęte postępowanie nie stanowiło podstawy do wydania decyzji, bowiem zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad k.p.a., w tym zagwarantowania A. K. czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Akcentowali, iż organ nie wszczął postępowania wobec A. K.. Podnosili, iż sporny zjazd istniał od wielu lat, który został tylko wzmocniony przez założenie betonowych kręgów. Powołując się na wyrok NSA wnosili o ujawnienie decyzji wojewody co do własności gruntu położonego przy drodze krajowej nr [...]. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1771/06 wyjaśnił sprawę do końca i wydał stosowną decyzję. Jednym z zaleceń sądu było uwzględnienie i wyjaśnienie lokalizacji ogrodzenia w odniesieniu do pasa drogowego co zostało wykonane poprzez wykonanie operatu pomiarowego. Kolejnym zaleceniem było uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu A. K., co również zostało zrealizowane. Organ podkreślił, iż zarządca drogi nie rozważa słuszności wykonania robót, lecz ich samowolne wykonanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję GDDKiA z dnia [...] lipca 2008 r. skarżący ponowili argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślali, iż wobec A. K. nie zostało wszczęte postępowanie, brak było również przesłanek do wznowienia postępowania bowiem wcześniej wydana decyzja ostateczna została skasowana przez Sąd I instancji. Zarzucali naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, analizowana pod tym kątem skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 lipca 2006 r., sygn. akt. VI SA/Wa 543/06 uchylił dwie decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad . Była ponadto przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1771/06 oddalił skargę kasacyjną wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu wymagać będzie kontynuacji i stosownego zakończenia. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. GDDKiA, po otrzymaniu akt sprawy, miał obowiązek podjąć działania mające na celu wykonanie ustaleń zawartych w ww. wyrokach. Takie działania podjął ustalając powierzchnię zajęcia oraz zapewniając udział w toczącym się już postępowaniu A. K.. Wbrew twierdzeniom skarżących nie zachodziła konieczność wszczęcia nowego postępowania czy też drugiego postępowania w stosunku do A. K.. Postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zostało wszczęte z urzędu pismem organu z dnia [...] września 2005 r. Brak udziału we wszczętym postępowaniu jednej ze stron, w ocenie Sądu, w żadnym razie nie uzasadniał ponownego wszczynania postępowania. Strona pozbawiona udziału w postępowaniu została powiadomiona o toczącym się postępowaniu, zapoznała się z zebranym materiałem dowodowym, miała również możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Z uprawnień tych zresztą skorzystała, tak samo jak druga strona. Nie zachodziła przesłanka do umorzenia wszczętego postępowania. Data likwidacji zajęcia pasa drogowego ma wpływ na wysokość kary, im dłużej trwa zajęcie tym wyższa jest kara za to zajęcie. Organ ustalił powierzchnię wykonanego bez zezwolenia zjazdu, zlecając jego ustalenie uprawnionemu geodecie. Pomiary dokonane w tzw. operacie pomiarowym, potwierdziły twierdzenia strony, iż ogrodzenie zostało cofnięte w głąb działki skarżących. Nie zachodziła zatem konieczność posiadania decyzji wojewody na okoliczność własności gruntu przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), organ nie twierdzi, iż ta część powierzchni stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Brak udziału skarżących w czynnościach geodety, który dokonał stosownych pomiarów i obliczeń powierzchni zajętego pasa drogowego, zdaniem Sądu nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie kwestionują dokonanych ustaleń tylko samo sporządzenie dokumentu. Związanie sądu wynikające z art. 153 p.p.s.a. ma takie znaczenie, iż wobec ponownego rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. W niniejszej sprawie zalecenia Sądu zostały wykonane, organ na nowo ustalił powierzchnię zajętego pasa drogowego, co czyniło zbędnym posiadanie decyzji wojewody, o którym mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania oraz wydania zaskarżonych decyzji, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2., który to przepis nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast stosownie do art. 29a ust. 1 ww. ustawy za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy. Stwierdzenie przez organ zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia obligowało organ do wymierzenia kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona sposób prawidłowy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi nie są zasadne, gdyż organy w toku postępowania nie naruszyły prawa w zakresie, o jakim mowa na wstępie niniejszych wywodów. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.