VI SA/Wa 2147/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Krajowa Rada Notarialna (dalej także jako "KRN"), po rozpoznaniu zażalenia P. M. na uchwałę - postanowienie Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm. dalej jako "Prawo o notariacie") oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. - utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę - postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. aplikant notarialny P. M. zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w K. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w K. odmówiła wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej treści, na którą wnioskodawca wniósł zażalenie do Krajowej Rady Notarialnej. Następnie KRN przywołała treść przepisu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. wskazując jednocześnie, że wyznacza on ogólne ramy instytucji samorządów zawodowych - zwłaszcza jeśli chodzi o cele ich tworzenia i funkcjonowania. Zdaniem KRN treść wskazanego przepisu przesądza, że można wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych. Po pierwsze jest to reprezentowanie wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzanie jej sprawami przez samych zainteresowanych. Po drugie, celem samorządów zawodowych jest sprawowanie "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", przy czym Konstytucja wyraźnie doprecyzowuje, iż służyć to ma zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania. Podejmując próbę identyfikacji pojęcia "pieczy" KRN odwołała się do jego słownikowej, a także doktrynalnej definicji, ostatecznie wskazując na możliwie szerokie rozumienie konstytucyjnego zwrotu o sprawowanej pieczy, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). KRN stwierdziła następnie, że organizacja aplikacji notarialnej jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. Podkreśliła, że w świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 Prawa o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 z ze zm. dalej także jako "rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.") organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Zdaniem KRN oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy. Tezę tę jak dalej KRN wywodziła wspiera interpretacja przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podała, że w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. mowa jest bowiem o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów, których celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Zdaniem KRN prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając w tym miejscu pole do działania organom samorządu zawodowego, które powinny odpowiednio uregulować tę problematykę w przepisach wewnątrzkorporacyjnych. KRN wskazała także, że Prawo o notariacie wyraźnie przewiduje w art. 40 § 1 pkt 9, że do kompetencji KRN należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. Dodała, że o tej kompetencji mowa jest również w art. 73 in fine Prawa o notariacie. Oznacza to w ocenie KRN, że uchwała KRN z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Podkreśliła także, że przepisy przedmiotowych uchwał Krajowej Rady Notarialnej nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym. Odnosząc się do brzmienia przepisu art. 74 § 2 Prawa o notariacie, w którym jest mowa o "ukończeniu aplikacji" KRN zauważyła, że przy założeniu, iż mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także i zdania kolokwiów. Zdaniem KRN interpretacja ta jest tym bardziej uzasadniona, że ustawodawca w art. 73 Prawa o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego jakim jest KRN. Skoro zaś KRN w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 rozporządzenia), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy zdaniem KRN, że aplikant przewidziane programem aplikacji kolokwia zaliczył. Następnie KRN podkreśliła, że art. 72 § 2 Prawa o notariacie wyraźnie przewiduje, iż aplikantowi, który odbył aplikację notarialną rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Wskazała, że znaczenie pojęcia "odbywanie aplikacji notarialnej" wymaga odwołania się do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., tj. § 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 tego aktu podkreślając, że za odbywanie aplikacji można uznać tylko ten czas, w którym aplikant notarialny odbywa praktykę w sądzie lub odbywa szkolenie pod kierunkiem przypisanego sobie patrona. Łącznie okresy te winny zsumować się do 2 lat i 6 miesięcy. Jako że praktyki sądowe trwać mają 6 miesięcy, aplikant powinien przez okres 2 lat odbywać szkolenie pod kierunkiem patrona. Zwróciła także uwagę na część art. 72 § 1 Prawa o notariacie, w której mowa jest o tym, że aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest zdaniem KRN przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. W oparciu o wskazane unormowania art. 72 § 1 Prawa o notariacie w ocenie KRN można określić aplikację jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest - co wynika z przepisów rozporządzenia - stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. KRN stwierdziła także, że nie budzi wątpliwości, iż celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji, czy też wiedzy osoby biorącej w nim udział. Prezentowanie przeciwnego poglądu skutkowałoby jej zdaniem z pewnością przyjęciem tezy, że z działaniem w interesie publicznym do czynienia nie mamy. W świetle powyższego nie ma najmniejszych wątpliwości w ocenie KRN, że podnoszenie poziomu wiedzy, stanowiące bez wątpienia kluczowy element zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, jest podstawowym obowiązkiem aplikanta, a cała organizacja aplikacji notarialnej normowana w rozporządzeniu ma na celu stworzenie odpowiednich warunków i rozwiązań, umożliwiających prawidłowe przeprowadzenie szkolenia. Wskazała także, że wśród przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. znajduje się § 13 stanowiący, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Zdaniem KRN uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przyjmując, że termin aplikacja stanowi proces zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza stwierdziła, że w ramach procesu zaznajamiania się konieczne jest weryfikowanie zdobytej przez aplikanta wiedzy i umiejętności (bez tej weryfikacji niemożliwe byłoby ustalenie, czy aplikant podnosi swój poziom wiedzy zawodowej). Dodała, że pogląd ten znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto zauważyła, że zgodnie z powołanym § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. kolokwia i sprawdziany są unormowane we wskazanej uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. KRN podkreśliła, że w myśl § 6 ust. 1 tejże uchwały w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Bez wątpienia w myśl tego przepisu złożenie obu kolokwiów jest obowiązkiem każdego aplikanta. Analizy wymaga samo sformułowanie "składanie kolokwium". W tym kontekście wskazać należy w ocenie KRN na brzmienie art. 11 pkt 5 Prawa o notariacie zgodnie z którym notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. Ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie określeniem "zdał" egzamin notarialny, a jedynie określeniem "złożył". Zaprzeczeniem logiki byłoby przyjęcie tezy, że wystarczy samo "przystąpienie" do egzaminu, aby można mówić o tym, że została spełniona przesłanka umożliwiająca powołanie na notariusza. Stąd też nie ulega wątpliwości, że posłużenie się przez KRN w treści § 6 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia" w świetle art. 11 pkt 5 Prawa o notariacie oznacza wymóg zdania kolokwiów. § 1 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konsekwencji uznać należy, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów tym samym nie wykonał swoich obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zdaniem KRN przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym zdanie kolokwiów (sprawdzianów) nie ma charakteru obowiązkowego, skutkowałoby rozumowaniem ad absurdum, skutkiem którego należałoby przyjąć, że brak jest w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów, idąc dalej można by przyjąć, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona jest tym samym możliwości przeprowadzania kolokwiów, co jest jednoznacznie sprzeczne z § 13 rozporządzenia. Wywodziła, że prawnie przypisanym środkiem sprawdzania stopnia wykonywania obowiązków aplikanta jest przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów. Należy zatem jej zdaniem uznać, że osoba, która przy pomocy tych środków zostaje zweryfikowana jako niewywiązująca się z obowiązków aplikanta i nie zaznajamiająca się skutecznie z całokształtem pracy notariusza w konsekwencji nie może zostać uznana za odbywającą aplikację notarialną. Dodała, że uzyskanie przez aplikanta negatywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów stwarza po stronie rady izby notarialnej obowiązek wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści w przedmiocie odbycia aplikacji notarialnej. Jej zdaniem stanowisko takie wspiera również konstytucyjna zasada równości wobec prawa i niedyskryminacji, wyrażona w art. 31 Konstytucji RP. Podkreśliła, że jak wynika z jednoznacznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących". Relewantność ta "pozostaje w ścisłym związku z celem i zasadniczą treścią omawianych przepisów oraz służy realizacji tego celu" . Zdaniem KRN celem prawodawcy normującego problematykę aplikacji notarialnej jest zapewnienie jak najlepszego przygotowania osób mających w przyszłości wykonywać zawód zaufania publicznego. Cechą relewantną w tym przypadku jest wypełnienie przez aplikanta notarialnego obowiązków nałożonych nań przez przepisy prawa, normujące organizację aplikacji notarialnej. Oznacza to, że takie same traktowania aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełniali oraz aplikantów, którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów), byłoby jawnym zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady równości. Zauważyła także, że brak jest podstaw do odmiennego traktowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych, przykładowo adwokackich czy radcowskich. Skoro bowiem do zdania kolokwiów przewidzianych programem aplikacji zobligowani są aplikanci tych profesji prawniczych, to w analogicznych sposób traktować należy aplikantów notarialnych. Argument ten ma tym większe znaczenie, że w przypadku notariusza mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego o szczególnym charakterze, gdyż to notariusz dokonując czynności notarialne sporządza dokumenty urzędowe (którego to uprawnienia nie posiadają adwokaci czy radcowie prawni) posiadające szczególną moc dowodową działa tym samym w imieniu państwa, które przekazało na jego rzecz część swych uprawnień związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Tym większe więc znaczenie ma posiadanie przez niego odpowiedniego poziomu wiedzy zawodowej. Ponadto KRN podkreśliła, że celem postępowania określonego w art. 218 § 2 K.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia w danej kwestii. Stwierdziła, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Radę Izby Notarialnej w K. we wskazanym wyżej zakresie nie budzi żadnych zastrzeżeń. Mianowicie w zaskarżonej uchwale z dnia [...] lipca, Rada Izby Notarialnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliła, że aplikant notarialny: 1. został wpisany na listę aplikantów notarialnych w dniu [...] listopada 2009 r., a zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 Prawa o notariacie okres 2 lat i 6 miesięcy; 2. podczas trwania aplikacji odbywał praktyczną naukę zawodu zgodnie z § 1 rozporządzenia wykonawczego, pod patronatem notariusz I. P.; 3. patron wydał wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywną pisemną opinię zgodnie z § 10 rozporządzenia wykonawczego; 4. odbył wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową zgodnie z § 9 rozporządzenia wykonawczego; 5. sędziowie, pod których kierunkiem aplikant odbywał praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego, wydziale gospodarczym sądu rejonowego i wydziale cywilnym sądu rejonowego, wydali wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywne, pisemne opinie zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; 6. wnioskujący o wydanie zaświadczenia uczestniczył w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w K. zajęciach seminaryjnych; 7. łączny czas nieobecności wnioskującego o wydanie zaświadczenia nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia wykonawczego. Jednocześnie jednak, jak podkreśliła KRN wnioskodawca nie wypełnił obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji w ocenie KRN nie jest możliwe uznanie, że wnioskodawca odbył aplikację notarialną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę KRN z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniósł P. M. zwany dalej "skarżącym", zarzucając zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 Prawa o notariacie w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a w konsekwencji warunkiem uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji dopuszczającego do egzaminu notarialnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zaliczenie któregokolwiek kolokwium nie jest konieczne do ukończenia aplikacji notarialnej; 2) art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 3) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego; 4) art. 19 w zw. z art. 78 Prawa o notariacie poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego. Wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej uchwały KRN z dnia [...] sierpnia 2012 r. w całości 2. stwierdzenie nieważności uchwały KRN nr [...] z dnia [...] maja 2010 roku z uwagi na naruszenie wymogów formalnych; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi skarżący podkreślił, że z przepisu art. 72 § 1 Prawa o notariacie aplikacja wynika, że odbywanie aplikacji notarialnej trwać powinno 2 lata i 6 miesięcy, a w czasie tym aplikant powinien m.in. zaznajomić się z pracą wskazanych sądów. Ponadto stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 72 § 1 Prawa o notariacie określone zostały w sposób enumeratywny i spełnienie ich przez aplikanta skutkować musi wydaniem zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. W ocenie skarżącego doprecyzowanie pojęcia "odbywanie aplikacji notarialnej" wymaga odwołania się do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., w szczególności do § 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1. Jego zdaniem z obu wskazanych przepisów należy więc wywnioskować, że za odbywanie aplikacji można uznać tylko ten czas, w którym aplikant notarialny odbywa praktykę w sądzie, odbywa szkolenie pod kierunkiem przypisanego sobie patrona oraz uczestniczy w zajęciach szkoleniowych organizowanych przez izbę notarialną. Łącznie okresy te winny zsumować się do 2 lat i 6 miesięcy. Jako że praktyki sądowe trwać mają 6 miesięcy, aplikant powinien przez okres 2 lat odbywać szkolenie pod kierunkiem patrona. Z powyższego zdaniem skarżącego wynika, że zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej można wydać tylko takiemu aplikantowi, który przez 2 lata szkolił się pod kierunkiem patrona oraz przez 6 miesięcy odbywał praktyki w sądzie. W przypadku, w którym przesłanki te są spełnione, organy samorządu notarialnego nie powinny odmówić wydania zaświadczenia. Zdaniem skarżącego § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. nie wprowadza żadnych negatywnych konsekwencji w przypadku ich niezaliczenia. Podkreślił, że negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium nie można wyprowadzać także z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 Prawa o notariacie. Jego zdaniem z przepisów tych wynika jedynie, że KRN ustala program szkolenia i nadzoruje szkolenie aplikantów, natomiast organizacja i prowadzenie aplikacji należy do poszczególnych Rad Izb Notarialnych. Przepisy te nie ustanawiają kompetencji dla organów samorządu notarialnego do wprowadzenia negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium. Ponadto zdaniem skarżącego, gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić ukończenie aplikacji notarialnej od zaliczenia wszystkich kolokwiów i sprawdzianów, to w ocenie skarżącego zapewne uczyniłby to wprost, jak w przypadku aplikacji ogólnej, gdzie art. 26 ust 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi, iż warunkiem jej ukończenia jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. Skoro żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie wprowadza sankcji niezaliczenia kolokwium, to w Państwie Prawa jak dalej skarżący podkreślał nie mogą one być wprowadzane przez organy samorządu bądź tworzone za pomocą prawa wewnątrzkorporacyjnego. Dodatkowo skarżący zauważył, że również uchwała KRN nr Vll/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej ze zmianami wprowadzonymi uchwalą nr V11/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w której przewidziano dwa kolokwia, nie wprowadza żadnej sankcji niezaliczenia któregokolwiek z kolokwiów. Jego zdaniem właściwe wydaje się przypomnienie uchylonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2011 roku, nr [...] w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej. Podkreślił, że uchwała ta zakładała, że przesłanką do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, jest uzyskanie pozytywnego wyniku z obu kolokwiów. Wskazał, że Minister Sprawiedliwości po zapoznaniu się ze wskazaną uchwałą pismem (skargą) z dnia [...] listopada 2011 r. złożył skargę do Sadu Najwyższego zaskarżając uchwałę w całości, jako sprzeczną z prawem. Minister Sprawiedliwości w skardze podniósł, że jest ona sprzeczna z przepisami regulującymi odbywanie aplikacji notarialnej (ustawa - Prawo o notariacie oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, a w szczególności z Konstytucją RP). Dodatkowo, jak dalej skarżący wywodził w skardze swej, Minister Sprawiedliwości zwracał również uwagę na odmienność unormowań Prawa o notariacie od przepisów regulujących zawody radcy prawnego oraz adwokata, które zawierają przepisy dające samorządom zawodowym możliwość skreślenia aplikantów z listy aplikantów w wypadku braku zaliczenia kolokwiów i stwierdzenia w związku z tym nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata albo radcy prawego (odpowiednio: art. 79 ustawy Prawo o adwokaturze oraz art. 37 ustawy o radcach prawnych). Efektem stwierdzenia nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata albo radcy prawnego jest skreślenie z listy aplikantów, a co za tym idzie, brak przesłanek do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Brak podobnych unormowań w Prawie o notariacie prowadzi do wniosku, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie organom samorządu notarialnego kompetencji analogicznych do tych przysługującym organom samorządu innych zawodów prawniczych, to odpowiednia regulacja znalazłaby się w ustawie. W sytuacji jednak braku kompetencji, nie można ich domniemywać, ani nie można ich ustanawiać w aktach podejmowanych przez te organy. Nie ulega ponadto wątpliwości, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzenia postępowania sprawdzającego przydatności kandydata na stanowisko notariusza. Kolokwia i sprawdziany, jak dalej skarżący podkreślał mają jedynie ułatwić przygotowanie aplikantów do egzaminu notarialnego, a nie uniemożliwić im przystąpienie do niego. Sprawdzianem wiedzy i doświadczenia praktycznego aplikanta może być jedynie egzamin zawodowy. Obowiązujące przepisy nie dają więc możliwości odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nawet w przypadku, w którym aplikant notarialny nie zaliczył żadnego z kolokwium czy sprawdzianów. W obecnym stanie prawnym brak jest po prostu podstawy prawnej do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej osobie, która uzyskiwała złe wyniki z kolokwiów i sprawdzianów, organizowanych w ramach ww. zajęć. Prawidłowa wykładnia przepisów K.p.a., Prawa o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. prowadzi zdaniem skarżącego do wniosku że "odbyciem aplikacji" należy uznać tylko i wyłącznie ten czas, w którym osoba wpisana na listę aplikantów notarialnych posiadała patrona, uczestniczyła w zajęciach szkoleniowych oraz odbywała praktyki w sądzie, w konsekwencji możliwe jest odmówienie wydania oświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jedynie osobie, która posiadała patrona przez okres krótszy niż 2 lata, jak również nie uczestniczyła w zajęciach szkoleniowych organizowanych w ramach aplikacji. Ponadto skarżący wskazując na ustalenia Rady Izby Notarialnej w K. , podtrzymane następnie przez KRN w zaskarżonej uchwale odnośnie przebiegu aplikacji – stwierdził, że odmowa wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej przez Radę Izby Notarialnej w K. naruszają obowiązujące prawo, co uzasadnia ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o jej oddalenie oraz podtrzymała argumentację przyjętą w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała i uchwała utrzymana nią w mocy zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Stosownie do treści art. 72 § 1 Prawa o notariacie aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. W myśl art. 73 Prawa o notariacie aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną. Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 Prawa o notariacie do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2. Przepis art. 75 Prawa o notariacie stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym w § 13 przewiduje się, iż Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna w dniu 18 września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt. 9 ustawy wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak; pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2.), natomiast drugie aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.). Z przepisu art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie wynika natomiast, że do zakresu działania rady izb notarialnej w przedmiocie aplikacji należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § pkt 9 Prawa o notariacie do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Na marginesie, jest faktem notoryjnie znanym, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr VII/71/2011 z 20 sierpnia 2011 r. w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten Sąd, bowiem Krajowa Rada Notarialna w dnu 19 listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/83/2011 r. uchylającą uchwałę zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości, co uniemożliwiło Sądowi Najwyższemu wydanie wyroku w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych dnia [...] listopada 2009 r., a aplikację rozpoczął[...] stycznia 2010 r., zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 p.n. okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbył też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną opinię o skarżącym oraz odbył wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymał pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżący uczestniczył w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącego nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia MS o organizacji. Zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie tj. upływ czasu aplikacji (2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikacje notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżący, jako aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia mu przystąpienie do egzaminu zawodowego. KRN uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie mają charakter enueratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś z interpretacji normy art. 72 Prawa o notariacie nie wynika, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z § 13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej, czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto, Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą. Jednakże KRN w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (por.§ 6.1. uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów, jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, Rada powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 Prawa o notariacie sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować, jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem Rady, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza ( art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje swego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia użytego w art. 72 § 2 Prawa o notariacie, a mianowicie termin "odbycia" aplikacji notarialnej, co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści § 2 cytowanego przepisu art. 72 Prawa o notariacie należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 Prawa o notariacie, musi być rozumiane, jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza, jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenie we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego, jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności, jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia nie daje się wyprowadzić takiego skutku. Z omawianych przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy, zatem wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej", jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy. Reasumując powyższe rozważania w ocenie Sądu poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienie do ich określenia, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowe przyznane mu kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r., sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r., sygn. akt I PO 7/96). W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 w związku z art. 73, a także z art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez KRN programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy, czyli KRN wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por. art. 73 Prawa o notariacie) W ocenie Sądu, stanowiska organów samorządu notarialnego zawartego w zaskarżonych uchwałach nie sposób podzielić. Sąd wyraża pogląd, że istotą aplikacji notarialnej, jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 Prawa o notariacie egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 Prawa o notariacie do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 Prawa o notariacie, zaś przepis art. 74 § 3 Prawa o notariacie stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia, co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego. W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm. oraz ustawie z 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy w razie stwierdzenia "nieprzydatności" aplikanta do wykonywania zawodu adwokata lub radcy prawnego (odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium i z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 590/10). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit.c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit. e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów, jako formę kary dyscyplinarnej. Należy wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 K.p.a., wedle, którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego. W razie wątpliwości, co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl, której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości, co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). Skarżący spełnił wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbył wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskał pozytywne opinie patronów i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano ani ustawa - Prawo o notariacie ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo. Na marginesie powyższych rozważań trzeba wspomnieć o tym, że w Dzienniku Ustaw z dnia 21 grudnia 2012 r. ukazało się rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (poz. 1449). Rozporządzenie to uchyla cytowany wyżej przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej dotyczący fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to, działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Z drugiej strony trzeba z całą stanowczością podkreślić, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt III ZS 2/10) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako kontra legem, dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest, więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza, bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 Prawa o notariacie i art. 74 § 2 Prawa o notariacie w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.(por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011r., sygn. akt VI SA/Wa 1204/11. Lex nr 1148172). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.