VI SA/Wa 2150/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w U. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję z [...] maja 2008r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej M. z siedzibą w U. W. 2 837 (dwa tysiące osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2008 r., na parkingu C., inspektor transportu drogowego poddał kontroli pojazd marki [...], nr rej. [...], którego kierującym był S. K. Podczas kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna. Inspektor w toku kontroli stwierdził, iż kierowca na rzecz przedsiębiorcy M. z siedzibą w [...] w tym dniu wykonywał krajowy transport drogowy osób na trasie P. – K. (tam i z powrotem), który nosił znamiona przewozu regularnego specjalnego osób. Przewożono pracowników firmy W., według określonego przez dyspozytora firmy M. rozkładu jazdy zgodnego z planem przylotów i odlotów firmy W. Do kontroli nie została okazana licencja na wykonywanie zarobkowego przewozu osób oraz nie przedstawiono zezwolenia uprawniającego do przewozów regularnych osób. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli bez zgłoszenia uwag. W wyniku analizy zgromadzonego materiału w sprawie decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] nałożono na stronę karę w wysokości 14.000 złotych. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia niniejszej decyzji było stwierdzone podczas kontroli wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ przytaczając treść przepisów ustawy o transporcie drogowym w szczególności art. 4, art. 5, art. 9, art. 18 ust. 1, ust. 18 lit. a, art. 20 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), lp. 1.1., lp. 2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, podkreślił, iż wprost z przepisów wynikał obowiązek organu do nałożenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a także o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 4 pkt 1, 7, 9 i art. 92 ustawy o transporcie drogowym, błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż kontrolowany pojazd wykonywał transport drogowy oraz przewóz regularny i regularny specjalny w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, jak również naruszenie art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W odwołaniu skarżąca wnosiła o zwrot zatrzymanego samochodu marki [...] o nr rej. [...] ze względu na to, że zatrzymany pojazd nie stanowił własności strony postępowania. W odniesieniu do pierwszego naruszenia strona wskazała, że przewóz drogowy dokonywany przez M. z siedzibą w [...] nie był transportem drogowym krajowym, bowiem nie był dokonywany pojazdem zarejestrowanym w Polsce, a tym bardziej drogowym transportem międzynarodowym, gdyż przewóz nie był wykonywany z przekroczeniem granicy. Zatem zdaniem strony brak było podstawy prawnej i faktycznej do nałożenia kary pieniężnej. W odniesieniu do drugiego naruszenia strona podnosiła, iż wykonywany przewóz nie miał charakteru przewozu regularnego, jak i przewozu regularnego specjalnego, bowiem nie spełniał wymogów określonych w art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy, organ przytaczając obszernie treść przepisów ustawy o transporcie drogowym, uznał zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy po ponownej analizie akt sprawy uznał, iż wobec wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek strona skarżąca dopuściła się naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podjecie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest przepis Ip. 1.1. załącznika do ww. ustawy, który karą 8.000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez posiadania licencji. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca wykonywał w dniu kontroli, tj. dnia [...] maja 2008 r. transport drogowy osób bez wymaganej licencji, gdyż do kontroli nie została okazana licencja na wykonywanie zarobkowego przewozu osób. Ustosunkowując się do zarzutów strony dotyczących powyższego naruszenia organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał bowiem, iż wykonywanie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym na Węgrzech na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdowały się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie oznaczało, że nie był wykonywany transport drogowy osób. Podobnie wykonywanie transportu pojazdem nie zarejestrowanym w żadnym państwie nie pozwala domniemywać, że takim pojazdem nie wykonuje się transportu drogowego. Niespełnienie warunków określonych w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w tym nie posługiwanie się pojazdem samochodowym zarejestrowanym w Polsce przy przewozie osób oznacza, że strona nie uzyskałaby licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Jednoznacznie z okoliczności sprawy wynikało, iż miał miejsce przewóz osób na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymagający stosownej licencji, np. licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób. Zaniechania po jej stronie nie mogły skutkować stwierdzeniem, że pojazd zarejestrowany w innym państwie uniemożliwia kwalifikowanie takiego przewozu jako transport drogowy bez licencji, co miało miejsce i zostało stwierdzone w protokole kontroli. Odnośnie drugiego stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 4 pkt 7oraz pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, użyte w ustawie określenia oznaczają przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.), przewóz regularny specjalny - niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, zaś wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 6.000 złotych, zgodnie z lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia poczynione przez organ I instancji, iż przewóz osób dokonywany przez M. nosił znamiona przewozu regularnego specjalnego osób, z uwagi na fakt, iż pojazdem byli zabierani tylko i wyłącznie pracownicy firmy W., którzy byli dowożeni z Katowic do swojego miejsca pracy lub z powrotem, według określonego w danym dniu rozkładu jazdy podanego przez dyspozytora. Powyższy rozkład jazdy był ustalany w zależności od przylotów i odlotów samolotów należących do firmy W., zaś kierowca nie przedstawił do kontroli żadnego zezwolenia uprawniającego do przewozów regularnych osób. Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie był wykonywany przewóz regularny osób tylko przewóz regularny specjalny osób. Jednak fakt, iż pojazd np. nie spełniał warunków technicznych nie powodowało, że takim pojazdem nie można dopuścić się naruszeń, za które zgodnie z ustawą o transporcie drogowym może zostać nałożona kara pieniężna. W końcowej części decyzji, odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu, dotyczących naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. organ podkreślił, iż w postępowaniu wyjaśniającym organ pierwszej instancji zgromadził niezbędne dowody potwierdzające, że strona wykonywała transport drogowy osób bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz nie posiadała zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego osób. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka M. z siedzibą w [...] zarzuciła organom rażące naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 92 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym poprzez ich zastosowanie i błędne twierdzenie, że wykonywała i wykonuje transport drogowy krajowy w rozumieniu powyższych przepisów; rażące naruszenie art. 4 pkt 7 i 9 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 4 cytowanej ustawy, poprzez ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że wykonywała przewóz regularny osób w krajowym transporcie drogowym i nie posiadała wymaganego zezwolenia; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a w związku z art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a, poprzez zaniechanie wysłuchania strony i nie zebranie materiału dowodowego prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy, a także poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 8 k.p.a poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej w sprawie i rażące naruszenie reguł kultury administrowania; rażące naruszenie art. 10 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia skarżącej czynnego udziału w stadium postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Spółka podniosła również, iż organy administracji obu instancji pominęły okoliczność, iż kontrolowany, a następnie zatrzymany samochód marki [...], nie stanowił własności spółki M. Spółka korzystała z niego na podstawie umowy leasingu zawartej z węgierską firmą leasingową A., z siedzibą w B. Wobec niepowiadomienia na etapie postępowania wyjaśniającego zarówno strony oraz leasinigodawcy o fakcie zatrzymania samochodu i podstaw takiego zatrzymania, według skarżącej okoliczność ta stanowiła naruszenie prawa. Spółka M., podniosła również, iż działała na podstawie umowy z W., przewożąc pracowników pojazdem, który nie był zarejestrowany w Polsce i nie stanowił własności jakiegokolwiek polskiego podmiotu. Zdaniem spółki nie było możliwości uznania tej działalności jako krajowego transportu drogowego i tym samym nie wymagało w świetle obowiązujących przepisów o transporcie drogowym uzyskania w Polsce licencji na wykonywania kontrolowanego przewozu. Spółka podkreśliła również, iż posiada licencję przewozową węgierską, w związku z podejmowaniem i wykonywaniem działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób. W świetle powyższego, zdaniem strony organy administracji obu instancji powinny były wziąć pod uwagę przepis art. 2 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z dyspozycją którego na zasadzie wzajemności, o ile umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską nie stanowią inaczej, przedsiębiorca zagraniczny uprawniony do wykonywania transportu drogowego na podstawie prawa właściwego dla kraju jego siedziby może go wykonywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w ustawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Wobec postawienia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwsze należy poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym przepisów dotyczących zachowania praw strony, gdyż dochowanie m.in. zasadom procesowym stanowi o legalności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia tych zasad. Stroną skarżącą była, jak wynika z rejestru firm, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością M. z siedzibą w [...]. Przed wydaniem decyzji organ I instancji, z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. nie powiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania. Zgodnie z tym przepisem o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Stroną była jednoosobowa spółka prawa handlowego M. z siedzibą w [...], której zarząd ustanowiony był w osobie K. J., a więc tą osobę należało powiadomić o wszczęciu postępowania. Podpisanie protokółu kontroli przez kierującego kontrolowanym pojazdem nie można uznać za powiadomienie strony o wszczęciu postępowania. Jak wyraził to bowiem NSA w wyroku z 26 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1064/06) przez zawiadomienie strony (art. 61 ust. 4 k.p.a.), będącej osobą prawną, należy rozumieć zawiadomienie organu tej osoby. Nie spełnia tego warunku udział w czynnościach organu pracownika tej osoby. W konsekwencji w dalszym postępowaniu organu I instancji naruszył również art. 10 § 1 k.p.a., gdyż uniemożliwił spółce czynny udział w tym postępowaniu oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiału w sprawie, a także uniemożliwił jej zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych, jako że nie wiedziała ona, iż takie postępowanie się toczyło. Nie zachodziły natomiast przesłanki wskazane w art. 10 § 2 k.p.a. zwalniające organ od dochowania zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu. Okoliczność ta jest bezsporna, gdyż dopiero pełnomocnik, który ustanowił się w sprawie po wydaniu decyzji przez organ I instancji mógł przedłożyć stosowne wyjaśnienia, lecz miało to miejsce już na etapie postępowania odwoławczego. Takie działanie organu I instancji naruszało zasadę określoną w ww. przepisie oraz w art. 8 k.p.a. – pogłębiania zaufania strony do organów Państwa co do zgodnego z prawem jego działania. Dopiero bowiem po wydaniu decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego strona mogła przedłożyć stosowne wyjaśnienia i dokumenty, które powinny stanowić materiał dowodowy istotny dla organu I instancji do wyjaśnienia sprawy i dokonania ustaleń zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz do jego oceny stosownie do art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem to organ odwoławczy na podstawie dokumentów i materiału przedstawionego przez pełnomocnika strony, na etapie postępowania odwoławczego dokonał ustaleń, do których obowiązany był Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, jednakże przepis ten nie upoważnia organu odwoławczego do zastępowania organu I instancji co do zasad procedowania w sprawie, ani do konwalidowania swoim postępowaniem naruszenia przepisów postępowania przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji. Nadto, jak wynika z akt sprawy oraz z pisma Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r., skarżącemu nie doręczono decyzji organu I instancji z przyczyn leżących po stronie tego organu. Decyzja bowiem była niewłaściwie zaadresowana i w związku z tym została zwrócona, natomiast Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego załączył ją do akt sprawy ze skutkiem doręczenia. Z kontroli został sporządzony protokół, który, czego można się jedynie domyślać, kierujący pojazdem przekazał skarżącej. Po dotarciu do wiadomości spółki informacji o przeprowadzonej kontroli i zarzutach wskazanych w protokóle kontroli, ustanowiła ona pełnomocnika, który rozpoczął działanie prowadząc korespondencję z organem administracji, składając wyjaśnienia i dokumenty, a następnie złożył odwołanie. Wszystko to jednak działo się już w toku postępowania odwoławczego, a powinno zostać umożliwione skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji. W tych okolicznościach wystąpiła przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż faktycznie strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.