VI SA/Wa 2156/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi P. Ł. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie uchylenia z urzędu uchwały o wpisaniu na listę adwokatów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że uchwała o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.Ł. wniósł skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2008 r. uchylającą z urzędu uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o wpisaniu P. Ł. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Do wydania powyższej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: P.Ł., działając na podstawie art. 68 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, wystąpił w dniu [...] stycznia 2008 r. z wnioskiem o wpisanie go na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] w dniu [...] lutego 2008 r. podjęła uchwałę o wpisaniu P.Ł. na listę adwokatów tej Izby. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wnioskodawca odbył aplikację sądową zakończoną egzaminem sędziowskim w 2003 r., w okresie od 2003 r. do 2007 r. pełnił funkcję asesora sądowego, a od października 2007 r. sędziego Sądu Rejonowego w K. Ponadto, wnioskodawca uzyskał pozytywną rekomendację Komisji ds. badania rękojmi kandydatów ubiegających się o wpis na listę adwokatów. Wnioskodawca zrzekł się też stanowiska sędziego, a zatem spełniał przesłanki, o których mowa w art. 65 i art. 66 ustawy - Prawo o adwokaturze. Okręgowa Rada Adwokacka w [...], wraz z pismem przewodnim z dnia [...] kwietnia 2008 r., przekazała odpis ww. uchwały oraz akta osobowe wnioskodawcy Ministrowi Sprawiedliwości, za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w dniu [...] maja 2008 r., działając na podstawie art. 60 ustawy - Prawo o adwokaturze, podjęło uchwałę uchylającą z urzędu uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z [...] lutego 2008 r. o wpisaniu P. Ł. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, iż stosownie do art. 67 ustawy - Prawo o adwokaturze osoby, które wykonywały zawód sędziego lub prokuratora, nie mogą w ciągu dwóch lat od zaprzestania wykonywania tego zawodu wykonywać zawodu adwokata w okręgu tej izby adwokackiej, w której zajmowały powyższe stanowisko. Stosunek służbowy wnioskodawcy na stanowisku sędziego Sądu Rejonowego K. - Zachód w K. uległ rozwiązaniu z dniem [...] lutego 2008 r. W ocenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, wnioskodawca nie może zatem nie tylko wykonywać zawodu adwokata w okręgu Izby [...] przez okres dwóch lat, ale również uzyskać wpisu na listę adwokatów, gdyż wpis przed upływem dwóch lat od zrzeczenia się stanowiska sędziego narusza przepis art. 68 ust. 4 tej ustawy. W uchwale zawarte zostało pouczenie o przysługującym od niej odwołaniu do Ministra Sprawiedliwości. P. Ł., zgodnie z tym pouczeniem w dniu [...] czerwca 2008 r. skierował odwołanie od powyższej uchwały do Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 60, art. 68 ust. 5, 6, 6a i art. 69 ust. 1, 2 ustawy - Prawo o adwokaturze stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, iż w jego ocenie nie było dopuszczalne wzruszenie przez Naczelną Radę Adwokacką z urzędu, na podstawie art. 60 ustawy - Prawo o adwokaturze, uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej, podjętej w postępowaniu dotyczącym sprawy indywidualnej - dotyczącej wpisu na listę adwokatów, prowadzonym w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że przepisy Prawa o adwokaturze w sposób pełny i wyczerpujący uregulowały zasady i tryb wpisu na listę adwokatów, w tym art. 68 i 69. Z uregulowań tych wynika, że można wnieść jedynie odwołanie i tylko od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, wydanej w II instancji czyli od uchwały, która ma moc decyzji i która zapadła wskutek złożenia przez zainteresowanego odwołania od uchwały okręgowej rady adwokackiej odmawiającej wpisu na listę adwokatów, podjętej w pierwszej instancji. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że w przypadku wpisu na listę adwokatów - okręgowa rada adwokacka zobowiązana jest doręczyć uchwałę wraz z aktami osobowymi w terminie 30 dni Ministrowi Sprawiedliwości, któremu, w ciągu 30 dni od daty wpływu, przysługuje prawo złożenia sprzeciwu, po czym uchwała o wpisie staje się ostateczna, w myśl art. 69 ust. 1 i 2 Prawa o adwokaturze. Uregulowanie z art. 69 Prawa o adwokaturze, podobnie jak przewidziane w art. 311 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), ma charakter wyjątkowy ale i kompleksowy. W ramach tego postępowania brak jest podstaw do podejmowania działań nadzorczych przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie art. 60 Prawa o adwokaturze, za czym przemawia wykładnia gramatyczna i systemowa obowiązujących przepisów. Zobowiązanie okręgowych rad adwokackich do doręczania uchwał o wpisie tylko Ministrowi Sprawiedliwości, z pominięciem Naczelnej Rady Adwokackiej, wskazuje, iż nadzór nad zasadnością wpisów został powierzony wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości. W trybie art. 60 Prawa o adwokaturze Naczelna Rada Adwokacka może podejmować działania nadzorcze jedynie względem uchwał o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a nie uchwał o charakterze indywidualnym. Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej błędnie zastosowało tryb odwoławczy wynikający z art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze i błędnie pouczyło odwołującego o możliwości złożenia odwołania od niej do Ministra Sprawiedliwości, a nie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z błędnym pouczeniem stronie służy więc wniosek o przewrócenie terminu do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 87 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Minister zaznaczył jednocześnie, iż nie mógł podjąć w niniejszej sprawie czynności przewidzianych przez art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, a tym samym nie upłynął termin do złożenia przez niego ewentualnego sprzeciwu od wpisu. Akta osobowe wnioskodawcy wpłynęły bowiem do Ministerstwa nie z uchwałą o wpisie na listę adwokatów, ale z odwołaniem od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchylającej decyzję Okręgowej Rady Adwokackiej w omawianym zakresie. P. Ł., zgodnie z sugestią zawartą w uzasadnieniu powyższego postanowienia, w dniu [...] września 2008 r. skierował za pośrednictwem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej skargę na uchwałę tego organu z dnia [...] maja 2008 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi. W skardze zarzucił Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej niewłaściwe zastosowanie art. 6 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały mimo braku podstawy prawnej, a także art. 60 w zw. z art. 68 ust. 6a i art. 68 ust. 4 w zw. z art. 67 ustawy - Prawo o adwokaturze, poprzez błędną ich wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze w sposób pełny i wyczerpujący uregulowały zasady i tryb wpisu na listę adwokatów. Jasne i spójne uregulowanie nadzoru nad uchwałami oraz w przedmiocie wpisu na listę adwokatów (pozytywnych i negatywnych) wyklucza nadzór nad takimi uchwałami Naczelnej Rady Adwokackiej w ramach art. 60 ustawy - Prawo o adwokaturze. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1988 r. III PZP 19/88, skarżący podkreślił, iż Naczelna Rada Adwokacka nie była uprawniona na podstawie art. 60 ustawy do uchylenia z urzędu uchwały okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę adwokatów, gdyż w ramach powyższego przepisu NRA może podejmować działania nadzorcze względem uchwał ORA o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie zaś uchwał o charakterze indywidualnym, a taki charakter miała uchwała ORA w [...] o jego wpisie na listę adwokatów, w związku z czym dokonana przez Prezydium NRA czynność została podjęta bez ważnej podstawy prawnej. Skoro zaś brak było przepisu uprawniającego Prezydium NRA do uchylenia z urzędu uchwały okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę adwokatów, należy uznać, iż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., co stanowi wystarczającą i konieczną przesłankę do jej uchylenia. Skarżący dodatkowo wskazał, iż zaskarżona uchwala Prezydium NRA narusza również przepisy prawa materialnego - art. 68 ust. 4 w zw. z art. 67 ustawy - Prawo o adwokaturze, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący, poddając analizie poprzednie oraz aktualne brzmienie art. 67 ustawy - Prawo o adwokaturze podkreślił, iż w niniejszej sprawie wpis nie naruszał tego przepisu, gdyż nie zamierzał on i nie zamierza w okresie karencyjnym wykonywać zawodu adwokata w okręgu Izby [...], lecz skorzystać jedynie z przysługującego mu na podstawie ustawy prawa podmiotowego do wpisu na listę adwokatów tej Izby. Wskazanie zatem w zaskarżonej uchwale, że wpis przed upływem dwóch lat od zrzeczenia się stanowiska sędziego narusza przepis art. 68 ust. 4 Prawa o adwokaturze było wadliwe, gdyż przepis ten nie dotyczy przesłanek wpisu na listę adwokatów, lecz stanowi jedynie o podstawie odmowy wpisu w sytuacji, gdy wpis naruszałby określone przepisy prawa materialnego. Skarżący, kwestionując prawidłowość dokonanej przez Prezydium NRA wykładni przepisu art. 67 w zw. z art. 68 ust. 4 ustawy podkreślił, iż uzyskanie wpisu na listę adwokatów i możliwość wykonywania zawodu adwokata nie są pojęciami tożsamymi, a sam wpis na listę adwokatów nie mógł być identyfikowany z możliwością wykonywania zawodu w tym charakterze. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1600/07 skarżący wyjaśnił, iż należy rozróżnić dwie odrębne sytuacje - nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata oraz wykonywanie zawodu adwokata. Według skarżącego przepis art. 67 ustawy odnosi się wyłącznie do wykonywania zawodu w określonym okresie i na określonym terenie, a nie dotyczy wpisu na listę adwokatów, gdyż podstawę wpisu regulują przepisy art. 65 i 66 ustawy. Składając wniosek o wpis na listę adwokatów wyraził tym samym zamiar uzyskania wpisu, a dopiero w przyszłości, po uzyskaniu tegoż wpisu, wykonywania zawodu adwokata przy zachowaniu wymogów przepisu art. 67 ustawy. Prezydium Naczelnej Rady adwokackiej w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. przywrócił P. Ł. termin do wniesienia skargi. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2009 r., podtrzymał w całości zarzuty skargi wnosząc jednocześnie o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, z uwagi na rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz wymagany nakład pracy pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2008 r. wydana została bez podstawy prawnej, a tym samym dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, niepubl. wyjaśnił, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Zgodnie z uregulowaniem zawartym z art. 69 ustawy - Prawo o adwokaturze, w przypadku wpisu na listę adwokatów - okręgowa rada adwokacka zobowiązana jest doręczyć uchwałę wraz z aktami osobowymi w terminie 30 dni Ministrowi Sprawiedliwości, któremu przysługuje prawo złożenia sprzeciwu, a niezłożenie sprzeciwu w terminie 30 dni powoduje uprawomocnienie się wpisu. Powyższe uregulowanie wyklucza nadzór Naczelnej Rady Adwokackiej nad uchwałami o wpisie na listę adwokatów. Jak podkreślił natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 września 1988 r. III PZP 19/88 (opubl. OSNC 1989/4/48), gdyby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie kontroli uchwał okręgowych rad adwokackich w przedmiocie wpisu na listę aplikantów adwokackich przez Naczelną Radę Adwokacką w ramach art. 60, to niewątpliwie zobowiązałby okręgowe rady adwokackie do doręczania uchwał w przedmiocie wpisu NRA i zakreśliłby termin, w którym NRA z urzędu mogłaby uchylić taką uchwałę. Zobowiązanie okręgowej rady adwokackiej do doręczania uchwał o wpisie tylko Ministrowi Sprawiedliwości, a pominięcie Naczelnej Rady Adwokackiej wskazuje jednoznacznie, iż nadzór nad zasadnością wpisów został powierzony wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości. Skoro więc ustawodawca nie przewidział sprawowanej z urzędu kontroli Naczelnej Rady Adwokackiej nad uchwałami okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę adwokatów Prezydium Naczelnej Rady nie było uprawnione w trybie art. 60 ustawy - Prawo o adwokaturze do uchylenia z urzędu uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o wpisie skarżącego na listę adwokatów tej Izby. Podejmowane na podstawie przepisu art. 60 ustawy - Prawo o adwokaturze działanie Naczelnej Rady Adwokackiej ma charakter nadzorczy w stosunku do uchwał o charakterze generalnym, a nie indywidualnym i wynika z funkcji jaką ten organ sprawuje stosownie do art. 58 pkt 1a i pkt 3 ustawy - Prawo o adwokaturze. Naczelna Rada Adwokacka nie może więc na podstawie tego przepisu uchylać uchwał rozstrzygających indywidualne sprawy administracyjne. Uchwały podejmowane przez okręgowe rady adwokackie w prowadzonych przez nie czy to urzędu, czy na wniosek postępowaniach administracyjnych w sprawach indywidualnych oparte są na zasadzie skargowości i żądzą się określonymi regułami procesowymi. Wkraczanie przez Naczelną Radę Adwokacką, jako organ sprawujący nadzór nad działalnością okręgowych rad adwokackich, do prowadzonych przez nie postępowań administracyjnych w sprawach indywidualnych, poprzez działania nadzorcze, nie znajduje w związku z tym podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).