VI SA/Wa 2161/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skarg W. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] i Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam oddala skargi W. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "M." z siedzibą w P. wniósł skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]: - decyzję z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic [...],[...],[...] i [...] w [...] celem umieszczenia tam reklam w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2004 r.; - decyzję z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic [...],[...],[...] i [...] w [...] celem umieszczenia tam reklam w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] września 2004 r. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż skarżący W. K. od 2002 r. korzystał z zezwoleń na umieszczanie reklam w pasie drogowym ulic [...],[...],[...] i [...] w [...]. Z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2004 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] dopiero w dniu [...] stycznia 2004 r. i decyzją Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wydaną z up. Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. otrzymał takie zezwolenie zgodnie z treścią wniosku, obejmujące również okres sprzed daty złożenia wniosku. Z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] września 2004 r. skarżący wystąpił natomiast do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] w dniu [...] lipca 2004 r. i decyzją Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wydaną z up. Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. otrzymał takie zezwolenie także z datą wsteczną od [...] lipca 2004 r. W decyzjach tych naliczone zostały jednocześnie przez organ opłaty za zajmowanie pasów drogowych w okresach, na które wydane zostały te zezwolenia. W dniu [...] kwietnia 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęły wnioski Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], działającego z up. Prezydenta Miasta [...], o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu tych wniosków wskazano, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Oddział Kontroli Urzędu Miasta [...] w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r. stwierdzono, że w sprawach tych zachodziły przesłanki do wydania decyzji administracyjnych wymierzających kary pieniężne w wysokości 10-krotności opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam bez zezwolenia zarządcy drogi, za okres od [...] stycznia 2004 r. do [...] stycznia 2004 r. oraz za okres od [...] lipca 2004 r. do [...] lipca 2004 r. Decyzję z dnia [...] lutego 2004 r., (w części obejmującej okres od [...] stycznia 2004 r. do [...] stycznia 2004 r.) oraz decyzję z dnia [...] lipca 2004 r., (w części obejmującej okres od [...] lipca 2004 r. do [...] lipca 2004 r.), wydano więc z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismami z dnia [...] maja 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło skarżącego W. K. oraz Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. zezwalających na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia reklam, z pouczeniem jednocześnie o treści art. 10 § 1 kpa. Decyzjami wydanymi w dniu [...] lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 kpa, stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w sprawach tych doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż zarządca drogi uwzględniając w całości wnioski skarżącego z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. wydał zezwolenia na zajęcie pasów drogowego w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2004 r. oraz od dnia [...] lipca 2004 r. do [...] września 2004 r., a więc także na okresy sprzed daty złożenia tych wniosków. Wydając decyzje z mocą wsteczną, obejmującą również okresy, który stanowiły przekroczenie terminów zajęcia określonych w poprzednich zezwoleniach zarządca drogi rażąco naruszył więc prawo w postaci art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Za okres zajmowania pasów drogowych bez zezwolenia powinna zostać bowiem nałożona kara pieniężna w wysokości 10-krotności należnej opłaty. W uzasadnieniu decyzji podkreślono jednocześnie, że wprawdzie zarządca drogi wystąpił tylko o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, jednak w wyniku zmiany okresów, na które wydane będą zezwolenia zmieni się też łączna wysokość ustalonej w decyzjach opłaty za zajęcie pasów drogowych. Z tych względów zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważność tych decyzji w całości. Skarżący W. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ponowne rozpatrzenie spraw i oddalenie wniosków o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Skarżący podniósł w tych wnioskach, że fizyczne zajmowanie pasów drogowych celem umieszczenia reklam przez jego firmę następowało każdorazowo nazajutrz po dacie wydania decyzji, czyli w tych wypadkach odpowiednio [...] lutego 2004 r. i [...] lipca 2004 r., po uzyskaniu informacji od pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o wydaniu decyzji. W zakwestionowanych okresach reklamy były natomiast zdemontowane i znajdowały się w okresowej konserwacji. W związku z powyższym w obu tych przypadkach nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu spraw, decyzjami z dnia [...] września 2005r. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze decyzje z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu tych decyzji organ podkreślił, że skarżący w swoim wniosku z dnia [...] stycznia 2004 r. wnosił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresie od [...] stycznia do [...] marca 2004 r., a we wniosku z dnia [...] lipca 2004 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresie od [...] lipca do [...] września 2005 r. Dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, że w okresach od [...] stycznia do [...] lutego 2004 r. oraz od [...] lipca do [...] lipca 2004 r. reklamy nie były umieszczone w pasie drogowym. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 z późn. zm.) wyraźnie natomiast stanowi, że zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi skutkuje wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Dokonując ponownej oceny przedmiotowych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że pozostają one w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 40 ust. 12 pkt 2 w/w ustawy, a więc decyzje jako wydane z rażącym naruszeniem prawa muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponownie też podkreślono, że zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na zajęcie pasów drogowych w całości z uwagi na potrzebę ustalenia nowych opłat za zajęcie pasów drogowych. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skarg zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniając sprawę ograniczyło postępowanie dowodowe tylko i wyłącznie do aktów prawnych, nie przeprowadziło natomiast dowodu w postaci przesłuchania strony oraz uniemożliwiło przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] nie przedstawił jednocześnie żadnych dowodów na to, że reklamy były umieszczone w pasach drogowych w kwestionowanych okresach czasu. W momencie wydawania decyzji nikt natomiast nie sprawdzał, czy reklamy rzeczywiście były umieszczone w pasie drogowym. W tej sytuacji wszelkie wątpliwości powinny być interpretowane na korzyść skarżącego w oparciu o ogólną zasadę domniemania niewinności. Skarżący stwierdził ponadto, że jeżeli zaskarżone decyzje zostaną utrzymane w mocy to wystąpi do Gminy [...] o zwrot opłat za okresy, w których reklamy nie były faktycznie umieszczone w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, że zarzut skarżącego odnośnie braku umieszczenia reklam w pasie drogowym w spornych okresach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek. Skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2004 r. określił natomiast termin zajęcia pasa drogowego od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2004 r., a we wniosku z dnia [...] lipca 2004 r. termin zajęcia pasa drogowego od dnia [...] lipca do dnia [...] września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. zarządził połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg W. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. prowadzonych pod sygnaturami VI SA/Wa 1261/05 i VI SA/Wa 1262/05 i prowadzić je dalej pod sygnaturą VI SA/Wa 1261/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skargi wniesione przez W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "M." z siedzibą w P. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzające je decyzje z dnia [...] lipca 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. zezwalające W. K. na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia reklam z datą wsteczną zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że skarżący miał wydane wcześniej zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia reklam na okres do dnia [...] grudnia 2003 r. oraz do dnia [...] czerwca 2004 r. Skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2004 r. dopiero w dniu [...] stycznia 2004 r., a z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] września 2004 r. w dniu [...] lipca 2004 r. , a więc organ mógł wydać kolejne zezwolenia najwcześniej od daty złożenia tych wniosków. W tej sytuacji istniała jednocześnie podstawa do stwierdzenia przez organ, że w okresie od [...] stycznia 2004 r. do dnia złożenia wniosku oraz od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia złożenia wniosku, wnioskodawca korzystał z pasów drogowych bez zezwolenia i w związku z tym do wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. W decyzjach Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. zezwalających W. K. na zajęcie pasów drogowych w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] marca 2004 r. oraz w okresie od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2004 r. wyliczone zostały opłaty za zajęcie pasów drogowych za cały okres, na który wydano te zezwolenia obejmujące - w pierwszy przypadku 91 dni, w drugim 92 dni. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uznało w tej sytuacji, że konieczne jest stwierdzenie nieważności tych decyzji w całości, mimo, że organ wystąpił o stwierdzenie ich nieważności tylko w części, gdyż zmiana okresu na który wydane będą zezwolenia wiąże się z koniecznością ponownego wyliczenia opłaty za zajęcie pasów drogowych. W zaistniałym stanie faktycznym rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy uznać za prawidłowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego akceptowany jest wprawdzie pogląd, że co do zasady, istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą powodującą jej nieważność. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. III RN 3/02 sprecyzował jednak, że stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Istotne jest więc to, czy można w sposób nie budzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r., których dotyczyły wnioski o stwierdzenie nieważności, zawierały dwa rozstrzygnięcia: pierwsze - dotyczyło terminu na który wydane zostało zezwolenie na zajęcie pasów drogowych, drugie - zawierało wyliczenie opłaty za zajęcie pasów drogowych. Oba te rozstrzygnięcia były ze sobą ściśle powiązane, gdyż wysokość opłaty była ściśle uzależniona od ilości dni, na które wydano zezwolenie na zajęcie pasów drogowych. Zmiana (skrócenie) okresu, na który wydano zezwolenie wiązała się więc z koniecznością ponownego wyliczenia opłaty. W tym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie mogło więc stwierdzić nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] tylko w części obejmującej okresy do dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskami o wydanie stosownych zezwoleń na zajęcie pasów drogowych. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w całości jest konieczność ponownego rozpoznania przez organ wniosków skarżącego z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. o wydanie zezwoleń na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia reklam. Rozpoznając ponownie te wnioski organ będzie musiał odnieść się do całości zawartego w nich żądania, czyli co do całego okresu, którego dotyczą te wnioski. Podnoszone przez skarżącego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie spraw oraz w skargach okoliczności, że w okresie od [...] stycznia 2004 r. do [...] lutego 2004 r. oraz od [...] lipca 2004 r. do [...] lipca 2004 r. nie zajmował pasów drogowych pod reklamy nie miały znaczenia w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] zezwalających skarżącemu na zajęcie pasów drogowych z datą wsteczną. Decyzje Prezydenta Miasta [...] zostały wydane zgodnie z wnioskami skarżącego z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. Skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2004 r. określił termin zajęcia pasa drogowego od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2004 r., a we wniosku z dnia [...] lipca 2004 r. termin zajęcia pasa drogowego od dnia [...] lipca do dnia [...] września 2004 r. W toku ponownego rozpoznania tych wniosków skarżący będzie mógł natomiast sprecyzować na jaki okres wnosi o wydanie zezwoleń na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia reklam oraz przedstawiać ewentualne dowody na okoliczność okresów rzeczywistego zajmowania przez niego pasów drogowych pod reklamy. Sąd nie podzielił jednocześnie stanowiska skarżącego, że w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zarzuty skargi w tym zakresie są bezpodstawne i nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.