VI SA/Wa 2170/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Czarnecki po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umowy o połączeniu sieci postanawia odrzucić skargę T. S.A. z siedzibą w W., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę z dnia 26 września 2005 r. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej Prezes URTiP) z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umowy o połączeniu sieci (w dalszej treści użyto określenia ustawowego "dostęp telekomunikacyjny"), wszczętych wnioskiem P. S.A. z siedzibą w Warszawie. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia prawa procesowego, mianowicie art. 7, 8, 11, 124 § 1, 125 § 3 kpa, art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oraz naruszenia prawa materialnego - art. 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2004, Nr 171, poz. 1880 ze zm.). Skarżąca spółka ponosiła, iż "postanowienie Prezesa URTiP dotyczące określenia terminu zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym (art. 27 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego) należy do kategorii postanowień rozstrzygających sprawę "co do istoty". Zdaniem skarżącej sprawa dotycząca skrócenia terminu negocjacji ma charakter samoistny, gdyż jej byt nie zależy od innej sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie o treści umowy o dostępie telekomunikacyjnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wnosił o jej oddalenie, a w przypadku stwierdzenia niewłaściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – o przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Warszawie – Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ administracji podnosił, iż na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy (Prawo telekomunikacyjne z dnia 21 lipca 2000 r. – art. 111 ust. 4) zażalenia na postanowienia w sprawie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji umów o połączeniu sieci rozpoznawane były przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Po wejściu w życie noweli ustawy Prawo telekomunikacyjne z dnia 16 lipca 2004 r. (dalej Prawo telekomunikacyjne), zgodnie z jej art. 206 ust. 2, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest właściwy wyłącznie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa URTiP dotyczących ustalania znaczącej pozycji rynkowej operatora, nakładania na niego obowiązków regulacyjnych, nakładania kar oraz od decyzji w sprawach spornych. Ponieważ przepis art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego nie określa by w przypadku wydanych postanowień przez Prezesa URTiP w powyższych sprawach właściwym był także Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zatem, zdaniem organu administracji, do rozpoznawania zażaleń w tych sprawach właściwym jest sąd administracyjny, także dlatego, iż w w/w ustawie nie ma zapisów o odpowiednim stosowaniu art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego do postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Kwestia warunków zawierania umów o dostępie telekomunikacyjnym z innymi operatorami oraz łączenia sieci telekomunikacyjnych określona była dotychczas w dziale IV (art. 76 – 87) ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852, ze zm.). W dniu 3 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), która powyższe zagadnienia merytoryczne reguluje w rozdziale 2 działu II pod nazwą - dostęp telekomunikacyjny. Umowy zawierane przez poszczególnych operatorów z T. S.A., są prowadzone na podstawie negocjacji i przewidziany jest dla nich szczególny tryb określony w art. 26-28 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 26 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego operator publicznej sieci telekomunikacyjnej jest obowiązany do prowadzenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym na wniosek innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w celu świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia interoperacyjności usług. Na podstawie art. 27 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Prezes URTiP może, na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym albo z urzędu, w drodze postanowienia, określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostęp telekomunikacyjny. Przepis ten, zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne stosuje się odpowiednio do zmiany umów o dostępie telekomunikacyjnym. W przypadku niepodjęcia negocjacji, odmowy dostępu telekomunikacyjnego przez podmiot do tego obowiązany lub niezawarcia umowy w terminie wskazanym przez Prezesa URTiP, każda ze stron może zwrócić się do Prezesa URTiP z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy (art. 27 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego). Prezes URTiP podejmuje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w terminie 90 dni od dnia złożenia powyższego wniosku, biorąc pod uwagę między innymi, zapewnienie rozwoju konkurencyjnego rynku usług telekomunikacyjnych, oraz charakter zaistniałych kwestii spornych (art. 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego). Powołane przepisy Prawa telekomunikacyjnego określają zasady zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym (negocjacja) oraz formę dokonania rozstrzygnięcia przez Prezesa URTiP (postanowienie lub decyzja administracyjna) w przypadkach wskazanych w art. 27 ust. 1 i ust.2 Prawa telekomunikacyjnego. Postanowienie, które Prezes URTiP wydaje na podstawie art. 27 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, dotyczy wyłącznie określenia terminu zakończenia negocjacji zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym. W przypadku niepodjęcia negocjacji, odmowy przez podmiot zobowiązany do udzielenia dostępu telekomunikacyjnego lub niezawarcia umowy w terminie wskazanym w postanowieniu, powstaje przesłanka z art. 27 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego do wydania decyzji administracyjnej przez Prezesa URTiP, która to decyzja, stosownie do art. 28 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, zastępuje umowę o dostępie telekomunikacyjnym. Od powyższego rozstrzygnięcia (decyzji) Prezesa URTiP służy, zgodnie z art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, środek zaskarżenia (odwołanie) do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów, przed którym postępowanie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 206 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego). W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy od postanowienia wydanego przez Prezesa URTiP na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, dotyczącego wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umowy o dostępie telekomunikacyjnym przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W świetle treści powyższego przepisu stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP, określające termin do zakończenia negocjacji zmiany warunków umowy o dostępie telekomunikacyjnym, nie jest z pewnością postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani także nie kończy postępowania w sprawie. Postanowienie to bowiem określając "jedynie zakończenie terminu negocjacji nie ma jakiegokolwiek wpływu na treść umowy o połączeniu sieci" (S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2001, s. 627). Postanowienie to, zakreślając stronom jedynie termin do zakończenia negocjacji, nie wkracza w samą materię (treść) umowy. Aby więc na postanowienie to przysługiwała skarga do sądu administracyjnego musiałby istnieć wyraźny przepis, który stanowiłby podstawę do zaskarżenia takiego postanowienia. Natomiast przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne nie przewiduje takiego środka zaskarżenia. Także w w/w ustawie brak również przepisu, który expressis verbis wskazywałby, iż zażalenie służy na wszystkie postanowienia wydawane na jej podstawie przez Prezesa URTiP. Ubocznie można zauważyć, iż w uprzednio obowiązującej ustawie Prawo telekomunikacyjne z dnia 21 lipca 2000 r. (Dz. U. Nr 73, poz. 852, ze zm.) art. 83 ust. 1 dawał Prezesowi URTiP te same uprawnienia, jakie obecnie nadaje art. 27 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego z tym, że od dnia 1 października 2003 r. do uprzedniej ustawy wprowadzono możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia w drodze zażalenia. Uprawnionym do rozpoznania zażalenie był sąd antymonopolowy. Wprowadzając nowelę omawianej ustawy ustawodawca zrezygnował z tego rozwiązania nie pozbawiając jednakże stron prawa do sądu, albowiem decyzje zastępujące umowy o dostępie telekomunikacyjnym poddał kognicji Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów (art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego). Nie można podzielić poglądu skarżącej, iż postanowienie Prezesa URTiP, wydane na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a istotą tej sprawy jest termin, w którym strony powinny zawrzeć umowę cywilnoprawną. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II GSK 275/05. Naczelny Sąd Administracyjnym w ww. wyroku stwierdził, iż istotą postępowania uregulowanego w rozdziale 2 działu II ustawy Prawo telekomunikacyjne "...jest zawarcie umowy cywilnoprawnej o dostępie telekomunikacyjnym, a przewidziane w tym rozdziale uprawnienia Prezesa URTiP do podejmowania czy to postanowienia, o którym mowa w art. 27 ust. 1, czy też decyzji zastępującej w określonym w niej zakresie umowę, mają na celu doprowadzenie do zawarcia tej umowy, bądź w szczególnych sytuacjach jej zastąpienia rozstrzygnięciem administracyjnym, ale podlegającym kognicji sądu powszechnego". Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku, a także w wyrokach wydanych w analogicznych sprawach (wyroki z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. II GSK 274/05 oraz z dnia 25 października sygn. II GSK 201/05) nie podzielił także tezy skarżącej, iż postanowienie określające termin zakończenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy o dostęp telekomunikacyjny, ma "charakter samoistny", albowiem postanowienie to nie dotyczy kwestii autonomicznej, gdyż nie rozstrzyga co do istoty sprawy, którą jest zawarcie umowy cywilnej przez strony negocjujące jej treść i Sąd orzekający w sprawie pogląd ten w całości podziela. Za samodzielnością tego postanowienia nie może przemawiać, jak wywodzi skarżąca spółka, określenie terminu zakończenia negocjacji, albowiem nie termin zakończenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy jest istotą postępowania w sprawie o dostęp telekomunikacyjny lecz zawarcie umowy, której przedmiotem jest ów dostęp telekomunikacyjny. Należy jednocześnie zauważyć, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach, iż rozwiązanie zaproponowane przez skarżącą prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której postanowienie wydane przez Prezesa URTiP na podstawie art. 27 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego byłoby wpierw kontrolowane przez sąd administracyjny, by następnie sąd powszechny, w postępowaniu odwoławczym prowadzonym na podstawie art. 206 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, ponownie rozstrzygnięcie to weryfikował. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.