VI SA/Wa 2170/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej "organem", "GITD") decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku S. S. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9.000 złotych z tytułu trzykrotnego nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd pojazdem o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], tj. 3.000 złotych za przejazd w dniu [...] listopada 2013 r. o godzinie [...] po drodze ekspresowej [...], na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J.; 3.000 złotych za przejazd w dniu [...] listopada 2012 r. o godzinie [...] po autostradzie [...], na odcinku węzeł B. - węzeł T.; 3.000 złotych za przejazd w dniu [...] listopada 2012 roku o godzinie [...] po drodze krajowej nr [...], utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji co do stwierdzonego naruszenia polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] listopada 2012 r. o godz. [...] po drodze ekspresowej [...], na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J.. Organ działał na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "Kpa."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej "udp.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.; dalej "rozporządzenie"), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b), art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1414; dalej "utd."). GITD wskazał, że podstawę faktyczną wydania decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 9.000 zł z tytułu trzykrotnego nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd ww. pojazdem wraz z naczepą, stanowiło wykonywanie tego przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu, bez uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, kwestionując zasadność nałożenia na niego kary pieniężnej. Wyjaśnił, że przed wykonaniem przejazdu upewnił się co do sprawności działania urządzenia pokładowego viaBox, sprawdził też, czy na koncie w systemie viaToll znajdują się środki w wysokości pozwalającej na prawidłowe wniesienie wymaganej opłaty drogowej. Zarzucił, że mimo przedstawienia powyższych okoliczności w trakcie przeprowadzonej kontroli, nie zostały one uwzględnione. Nadto wskazał, że po kontroli drogowej, w toku której ujawniono powyższe incydenty, udał się do punktu obsługi klienta systemu viaToll, gdzie został poinformowany o nieprawidłowym działaniu urządzenia viaBox, w które wyposażony był prowadzony przez niego pojazd. Urządzenie to zostało wymienione na nowe. W obliczu zaistniałej sytuacji, jak podał skarżący, wystąpił do operatora systemu o billingi rozliczeń za okres od [...] września 2012 r. do [...] listopada 2012 r., załączając wydruki z konta systemu viaToll oraz kopię notatki sporządzonej podczas dokonania wymiany urządzenia viaBox, przypisanego do pojazdu. Skarżący, powołując się na przytoczone okoliczności podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana bądź to w wyniku błędnie działającego urządzenia viaBox lub urządzenia skanującego, znajdującego się w pojeździe Inspekcji Transportu Drogowego. W konkluzji wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. GITD postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 123 Kpa. wyłączył do odrębnych postępowań sprawy dotyczące nieuiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej za przejazd ww. pojazdem po autostradzie [...] w dniu [...] listopada 2012 r. o godzinie [...] oraz po drodze krajowej nr [...] w dniu [...] listopada 2012 r. o godzinie [...]. Organ ponownie rozpoznając sprawę przypomniał, że w dniu [...] listopada 2012 r. na drodze krajowej nr [...], upoważniony inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...], którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 t. W toku kontroli stwierdzono, że ww. pojazd poruszał się po drodze płatnej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Powyższe naruszenie zostało zarejestrowane przez bramownicę kontrolną nr [...] w dniu [...] listopada 2012 r. o godzinie [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J. (droga [...]). GITD przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, wzywając podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. (dalej podmiot obsługujący), do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazd określony w protokole kontroli została uiszczona. Na podstawie odpowiedzi udzielonych przez podmiot obsługujący ustalono, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu o ww. numerze rejestracyjnym w dniu [...] listopada 2012 r. po drodze [...] nie została uiszczona. Stan salda konta użytkownika w systemie o godzinie [...] wynosił 0 złotych. Środki na koncie użytkownika uległy wyczerpaniu w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 19:00. Konto zostało doładowane w dniu [...] listopada 2012 r. o godzinie [...] kwotą 120 złotych. Bramownica kontrolna działała prawidłowo, a użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox. Umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu - umowa do konta w trybie przedpłaconym. Potwierdzeniem powyższych ustaleń jest przesłany przez operatora systemu wykaz operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika, z którego wynika, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdem o ww. numerze rejestracyjnym nie została uiszczona. GITD pismem z dnia [...] marca 2013 r. zawiadomił skarżącego o nowym materiale dowodowym i poinformował, że strona przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący ponownie powołał się na informacje pochodzące z konta użytkownika w systemie viaToll, w oparciu o które podniósł, że należna opłata została prawidłowo pobrana. Z kolei w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący poinformował, że natychmiast po stwierdzeniu nieprawidłowości w działaniu urządzenia viaBox złożył reklamację w punkcie obsługi klienta systemu viaToll, gdzie dokonał również wymiany urządzenia pokładowego. Notatkę sporządzoną przez pracownika, dokonującego wymiany urządzenia, skarżący dołączył do ww. pisma. Jak podał skarżący, z treści notatki tej wynika, że "urządzenia o nr [...] zostało wymienione z powodu błędnych odczytów (świeciło na czerwono)". W oparciu o powyższe podniósł, że nie miał świadomości o wyczerpaniu środków na koncie viaToll oraz, że należna opłata elektroniczna za przejazd nie była uiszczana. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji GITD wskazał, że elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy". Obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 5 ust. 1 udp. do dróg krajowych zalicza się: 1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych; 2) drogi międzynarodowe; 3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych; 4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów); 5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych; 6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich; 7) drogi o znaczeniu obronnym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. GITD wskazał, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w postaci protokołu kontroli, dowodu rejestracyjnego skontrolowanego pojazdu, w sposób pełny odzwierciedla ustalony stan faktyczny. Wynika z tego materiału, że pojazd samochodowy, którego kierowcą był skarżący poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. GITD wskazał, że postanowieniem wyłączył do odrębnych postępowań sprawy dotyczące nieuiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej za przejazd ww. pojazdem po autostradzie [...] w dniu [...] listopada 2012 roku o godzinie [...] oraz po drodze krajowej nr [...] w dniu [...] listopada 2012 roku o godzinie [...]. Wyjaśnił, że przy wyodrębnieniu spraw administracyjnych kierował się następującymi okolicznościami, a mianowicie, dniem popełnienia naruszenia, innym odcinkiem drogi krajowej, za który istnieje obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej oraz czasem popełnienia naruszenia. Stwierdził, że odmienność którejkolwiek z powyższych przesłanek przesądza o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna. Zdaniem GITD, powyższe okoliczności świadczą o dokonaniu innego naruszenia przez kierującego pojazdem, które polega na naruszeniu obowiązku w innym stanie faktycznym, co do miejsca (innym odcinek) lub czasu, a zatem stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną. Zdaniem GITD, okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów, jak podał organ, przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Jak wskazał GITD, wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Tu przesłankami odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna, przewidziana w ustawie o drogach publicznych, nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. GITD wyjaśnił na czym polega prawidłowo działające urządzenie viaBox i w jaki sposób sygnalizuje ono brak środków na koncie lub wadliwość działania. Jak wskazał GITD, do kontrolowanego pojazdu zostało przypisane konto typu "Pre-pay", co oznacza, że konieczna jest wpłata przed skorzystaniem z systemu viaToll - to jest przed rozpoczęciem przejazdu i konieczne jest sprawdzenie ilości środków na koncie jak również ich uzupełnienie. Organ wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 91, poz. 524) została przedstawiona procedura wnoszenia i rozliczania opłaty związanej z uiszczaniem opłaty elektronicznej. W ww. rozporządzeniu dokładnie wskazano warunki, jakie należy spełnić przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu po drodze płatnej. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik: 1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, zwaną dalej "umową"; 2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie; 3) instaluje urządzenie w pojeździe; 4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1; 5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2. Przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje, że opłatę elektroniczną wnosi się w formie przedpłaty albo płatności okresowej z zabezpieczeniem. Co więcej, jak podał GITD, § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje, że wniesienie opłaty elektronicznej w formie, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, następuje przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości. GITD stwierdził, że skarżący nie wypełnił spoczywających na nim obowiązków. Przede wszystkim kierujący pojazdem przed rozpoczęciem przejazdu po płatnych odcinkach dróg krajowych nie upewnił się, że kwota znajdująca się na koncie użytkownika w systemie viaToll wystarczy na uiszczenie należnej opłaty elektronicznej w pełnej wysokości. Jak wynika z zestawienia opłat przedłożonego przez operatora systemu, środki na koncie użytkownika uległy wyczerpaniu w dniu [...] lipca 2012 r., konto zostało zaś zasilone dopiero w dniu [...] listopada 2012 r. GITD odniósł się także do zgłoszonej przez skarżącego reklamacji, stwierdzając, że kwestia ta nie ma znaczenia dla ustaleń, będących przedmiotem wydanej decyzji. Podkreślił, że organ w postępowaniu administracyjnym nie ma na celu zbadania, czy urządzenie viaBox działało prawidłowo, tylko ma zebrać materiał dowodowy potwierdzający uiszczenie lub nieuiszczenie opłaty elektronicznej. W zakresie kompetencji ustawowych organu nie mieści się kontrola sprawności technicznej elektronicznego systemu poboru opłat. Za sprawność m.in. tych urządzeń odpowiada operator systemu przed Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw z jego skarg na decyzje GITD z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], [...],[...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 3 i ust. 4 udp. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwe jest wymierzenie kierującemu kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. w sytuacji kiedy naruszenie obowiązku ponoszenia opłaty za przejazdy po drogach krajowych nastąpiło wyłącznie z powodu braku zapewnienia przez podmiot działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, możliwości jej uiszczenia poprzez brak zapewnienia prawidłowości działania wszystkich elementów systemu elektronicznego poboru opłat, w szczególności urządzenia viaBox, podczas gdy w państwie prawa nie jest możliwe takie ukształtowanie obowiązków obywateli, które czyni je niemożliwym do spełnienia z powodu zaniechania podmiotu odpowiedzialnego za pobór opłat, - art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu nałożenia kary pieniężnej bez weryfikacji prawidłowości oznaczenia drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. bez wyjaśnienia okoliczności właściwego oznakowania drogi krajowej numer [...] na odcinku granica m. K. – M. w dniu [...] listopada 2012 r. jako drogi płatnej, podczas gdy warunkiem wymierzenia kary określonej w ww. przepisie jest ustalenie czy droga publiczna była oznakowana jako droga płatna, tak aby użytkownik drogi miał świadomość ciążącego na nim obowiązku, - art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przejazdem drogą publiczną w rozumieniu tego przepisu jest część przejazdu jej odcinkiem od jednej do drugiej bramownicy, co w konsekwencji prowadzi do tego, że zdaniem organu dopuszczalne jest kumulowanie kar pieniężnych za jeden czyn w postaci przejazdu po drodze objętej systemem elektronicznego poboru opłat bez uiszczenia opłaty elektronicznej w ilości zależnej od liczby bramownic, które zarejestrowały dany przejazd, podczas gdy przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzania kierującemu pojazdem samochodowym kary za jeden przejazd bez uiszczenia tej opłaty, gdyż kary uzależnia od przejazdu po drodze publicznej a nie od części przejazdu po jej odcinku, - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 1 i 4 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, oraz art. 9a Dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie zaskarżanej decyzji bez uwzględnienia treści ustawy zasadniczej oraz Rozporządzenia i Dyrektywy a jedynie w oparciu art. 13k ust. 1 pkt 1, pomimo istotnych wątpliwości co do zgodności ww. przepisu z ustawą zasadniczą i wskazanym Rozporządzeniem i Dyrektywą w związku z tym że: a) przepis powyższy jest zredagowany w sposób nieprecyzyjny, dopuszczający dowolną interpretację pojęcia "przejazdu", umożliwiający wielokrotne nakładanie kar za przejazd bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej w zależności od liczby tzw. "bramownic" (urządzeń kontrolnych), co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, b) przepis powyższy jest zredagowany w sposób nieprecyzyjny pozwalający na nakładanie kar na podmiot nie mający wpływu na zaistniałe naruszenie (np. wadliwość systemu poboru opłat i urządzenia w tym viaBox), c) przepis powyższy wprowadza kary nieproporcjonalnie wysokie do stopnia naruszenia prawa i wysokości samej opłaty oraz wprowadza całkowity automatyzm nakazujący obowiązkowe nałożenie kary pieniężnej w takiej samej kwocie za przedmiotowe naruszenie bez rozróżnienia okoliczności danej sprawy zgodnie z zasadą proporcjonalności ustanowioną w art. 19 ust. 1 i 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Nadto skarżący sformułował zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 oraz art. 136 Kpa., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy dotyczących przyczyn nieuiszczenia opłaty elektronicznej i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie zmierzającym do obiektywnego ustalenia okoliczności, w tym w szczególności nie zbadał przyczyn nieuiszczenia opłaty elektronicznej w związku z przejazdem w dniu [...] listopada 2012 r. drogą krajową numer [...] na odcinku granica m. K. – M. o godzinie [...], co dotyczyło w szczególności: a) pominięcia oświadczenia pracownika Punktu Obsługi Klienta systemu viaToll, w którym została przez niego potwierdzona wadliwość funkcjonowania urządzenia viaBox zainstalowanego w pojeździe skarżącego, b) zaniechania zbadania sprawności urządzenia viaBox przypisanego do pojazdu o numerze rej. [...] oraz weryfikacji przez skarżącego okoliczności posiadania na koncie wystarczającej ilości środków, c) zaniechania zbadania sprawności systemu internetowego dostępu do konta viaToll w tym w szczególności poprzez porównanie zapisów na tym koncie w dniu zdarzenia oraz dniach je poprzedzających z wykazami dostarczonymi w toku postępowania przez operatora systemu, które to dane różniły się od siebie, d) zaniechania wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy wyjaśnieniami skarżącego a wyjaśnieniami Operatora systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, tj. Kapsch Telematic Services Sp. z o. o., e) zaniechania weryfikacji prawidłowego oznaczenia odcinka drogi krajowej numer [...] na odcinku granica m. K. – M. w dniu zarzucanego naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, co miało, w ocenie skarżącego, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopełnił obowiązku dopuszczenia dowodów i wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 15 Kpa. w zw. z art. 10 § 1 Kpa. w zw. z art. 81 Kpa., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w toku postępowania I instancyjnego, co polegało na wydaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w ciągu kilkudziesięciu minut od rozpoczęcia kontroli i sporządzenia protokołu kontroli oraz przedstawienia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego, tj. faktycznie wydaniu decyzji administracyjnej jeszcze w czasie trwania kontroli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skarżący nie miał możliwości szczegółowego zapoznania się z zebranymi przez organ dowodami i skutecznego odniesienia się do postawionych mu zarzutów, a także składania wniosków dowodowych w toku postępowania I instancyjnego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął postawione wyżej zarzuty. Zaakcentował, odnosząc się do wyroku NSA z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. NSA uznaje w konsekwencji, jak podkreślił skarżący, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych (udp.), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp., jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary. W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów: W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych (udp) korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. (dalej prd), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 udp. w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. (dalej rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd. określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prawa o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E - 15d lub innej drogi krajowej E - 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)". Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12). W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp., naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (udp.) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd.). Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak ustaleń na temat oznakowania drogi; są tylko ustalenia co do wyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox. W decyzji drugoinstancyjnej też wprost nie wypowiedziano się, czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, przy jednoczesnym wyrażeniu stanowiska, że o kategorii drogi (jako płatnej) rozstrzygają przepisy udp. i rozporządzeń wykonawczych, a nie znak drogowy. Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że rozważanie pozostałych zarzutów skargi na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ppsa (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ppsa.