VI SA/Wa 2173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. C. kwotę 5241 (słownie: pięć tysięcy dwieście czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. Ch. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia E. C. kary pieniężnej w wysokości 81.200 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] bez zezwolenia, w okresie od dnia 13 lutego 2007 r. do dnia 3 września 2012 r., i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o powierzchni 1,0 m2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent [...] zezwolił E. C., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "C." (dalej zwaną "skarżącą") na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] w okresie od dnia 12 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni reklamowej 12 m2. W dniu [...] września 2012 r. pracownicy zarządu Dróg Miejskich przeprowadzając rutynową kontrolę pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] (na odcinku od [...] do granic miasta) stwierdzili, na wysokości ul. [...], funkcjonowanie obiektu budowlanego w postaci fundamentu po reklamie. W celu udokumentowania powyższego sporządzono zdjęcia obrazujące stwierdzony stan rzeczy, które załączono do protokołu kontroli pasa drogowego. Ponadto dokonano pomiaru całkowitej powierzchni fundamentu, ustalając ją na 0,5 m2. W dniu 24 września 2012 r. ponownie dokonano oględzin przedmiotowego pasa drogowego, w trakcie których stwierdzono, że omawiany fundament reklamy został zdemontowany. Organ I instancji pismem z dnia 11 października 2012 r. zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w [...], poprzez usytuowanie w nim obiektu budowlanego w postaci fundamentu po reklamie. Jednocześnie poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej cyt. jako "u.d.p.", wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 81.200 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i pozostawienie w nim obiektu budowlanego w postaci fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 0,50 m2 (1,00 m2) od dnia 13 lutego 2007 r. do dnia 3 września 2012 r. Organ wskazał, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego obowiązywało do dnia 12 lutego 2007 r., natomiast podczas kontroli pasa drogowego w dniu [...] września 2012 r. stwierdzono funkcjonowanie obiektu budowlanego w postaci fundamentu. Analiza zdjęć, jakie sporządzono podczas kontroli, wizualizacji reklamy stanowiącej załącznik do pisma skarżącej z dnia 30 sierpnia 2005 r. oraz podkładów geodezyjnych, w ocenie organu potwierdza, że przedmiotowy obiekt budowlany należy do skarżącej. Powyższe potwierdza także brak informacji o demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem z dniem wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. zgodnie z punktem 7 i 8 załącznika nr 2 tej decyzji. Ponadto wymiary obiektu budowlanego, tzn. 0,5 m2, które przyjął organ, wynikają z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 2 września 2012 r. Jednakże naliczona opłata za zajęcie pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 10 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Organ wskazał, że skarżąca w okresie od dnia 13 lutego 2007 r. do dnia 3 września 2012 r. (przez 2030 dni) zajmowała wskazany odcinek pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Organ I instancji uznał, że w tej sprawie znajduje zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za przekroczenie terminów określonych w zezwoleniu nakłada się kary pieniężne, w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6, w związku z czym zarządca drogi był zobligowany do nałożenia kary z tytułu zajmowanego bez zezwolenia pasa drogowego. Skarżąca pismem z dnia 18 lutego 2013 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając: - bezpodstawne ustalenie i przyjęcie, iż fundament ujawniony w dniu 3 września 2012r. pozostawał w pasie drogowym od dnia 13 lutego 2007 r. do dnia kontroli, czym naruszono art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.), - naruszenie art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez brak zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli, - zawyżenie wysokości kary poprzez naliczenie jej od powierzchni 1 m2, podczas gdy powierzchnia fundamentu wyniosła 0,5 m2. Skarżąca podniosła, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów, że wskazany fundament znajdował się w pasie drogowym w dniu 13 lutego 2007 r. i później, aż do dnia 3 września 2012 r. Okoliczność, że skarżąca na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. miała prawo zajmować pas drogowy do dnia 12 lutego 2007 r., nie świadczy o tym, że zajmowała ten pas do dnia 3 września 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich regularnie kontroluje pas drogowy, a zatem przez okres 5 lat działający z należytą starannością pracownicy zarządu Dróg Miejskich stwierdziliby obecność fundamentu w pasie drogowym, gdyby faktycznie była tam posadowiony. Organ winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia, kiedy zlokalizowany w dniu 3 września 2012 r. fundament znalazł się w pasie drogowym i mógłby wymierzyć karę za ewentualne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w danym okresie tylko i wyłącznie, gdyby precyzyjnie i na podstawie dowodów ten okres ustalił. W uzupełnieniu odwołania w dniu 21 marca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo skarżącej, do którego załączono fakturę VAT nr [...] z dnia 19 lutego 2007 r. wystawioną na rzecz skarżącej przez Z. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. za usunięcie reklamy przy ul. [...] i [...]. W ocenie skarżącej dokument ten jednoznacznie potwierdza fakt usunięcia reklamy w 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, wskazał, że skoro obiekt znajdował się w pasie drogowym w ostatnim dniu decyzji zezwalającej na jego użytkowanie, a przedsiębiorca wbrew zobowiązaniu wynikającemu z załącznika nr 2 pkt 7 decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nie udokumentował faktu demontażu nośnika, zaś fundament reklamy znajdował się w pasie drogowym w dniu kontroli tj. [...] września 2012 r., oczywistym jest, że także w pozostałych dniach, w tym miejscu znajdowała się reklama (obiekt) należący do skarżącej. Organ ponadto wskazał, iż art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie znajdował zastosowania w tym przypadku, gdyż przepis ten dotyczy zamiaru kontroli określonego przedsiębiorcy, a w niniejszej sprawie miała miejsce kontrola pasa drogowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezbadanie przez organ II instancji całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy odpisu faktury VAT nr [...] z dnia 19 lutego 2007 r., - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a. polegające na uwzględnieniu przy wydawaniu rozstrzygnięcia niczym niepopartych podejrzeń i przypuszczeń wyrażonych wcześniej przez organ I instancji co do okresu pozostawania fundamentu w pasie drogowym oraz nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego. - naruszenie art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w treści zaskarżonej decyzji do dowodu w postaci faktury VAT nr [...] z dnia 19 lutego 2007 r. Skarżąca ponadto powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W rozumieniu tych przepisów zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc do następujących okoliczności: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2); zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). Powołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W myśl tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Zarówno powołany wyżej przepis, jak i przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zajęcie pasa drogowego na potrzeby gospodarcze podmiotu składającego w tym zakresie odpowiedni wniosek, może stanowić podstawę nałożenia kary finansowej, której zakres ograniczony jest w takim przypadku do sytuacji wymienionych w art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 u.d.p. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w znaczeniu nadanym ww. przepisami rozumie się: samowolne zajęcie tego pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni pasa niż określona w zezwoleniu. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia takiej kary organ związany jest rygorami procedury administracyjnej. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do subsumpcji wskazanego przepisu prawa. Oznacza to obowiązek działania organu z urzędu przy gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego w sprawie i wskazuje na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany: 1) podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, 2) rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Do ustalonego w powyższy sposób stanu faktycznego organ zobligowany jest zastosować właściwą normę prawa materialnego, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które należy uzasadnić, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązuje zgodny pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone powinno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, następnie precyzyjnym określeniu powierzchni faktycznie zajętej, a następnie ustaleniu okresu zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 872/11, wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09). Podjęte w tym zakresie czynności przez organy administracji winny znaleźć odzwierciedlenie w aktach danej sprawy. Dopiero gdy organ środkami przewidzianymi w k.p.a. dowiedzie wskazanych wyżej okoliczności, a strona nie przedstawi żadnego przeciwdowodu, ustalenia organu dotyczące wystąpienia przesłanek do nałożenia kary pieniężnej można uznać za poprawne (vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2001/11). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że w ramach wszczętego z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie przez skarżącą pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] bez zezwolenia, w okresie od dnia 13 lutego 2007 r. do dnia 3 września 2012 r., i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o powierzchni 1,0 m2, nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego. Organ przyjął bowiem w tej sprawie nieuzasadnione stanowisko, wywodzące się z jedynie z założenia, że wynikające z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, obowiązujące do dnia 12 lutego 2007 r., wskazuje de facto na podmiot użytkujący pas drogowy także po tym terminie. Kontrola przedmiotowego pasa drogowego przeprowadzona w dniu [...] września 2012 r. ustaliła funkcjonowanie obiektu budowlanego w postaci fundamentu po reklamie należącej do skarżącej, w związku z czym organ uznał antycypując, że w okresie od dnia 13 lutego 2007 r. do dnia 3 września 2012 r. (przez 2030 dni) zajmowała ona wskazany odcinek pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. W ocenie Sądu dla uprawdopodobnienia tego domniemania organ nie podjął jednak wystarczających działań, mających na celu udokumentowanie okresu zajmowania przez skarżącą bez zezwolenia pasa drogowego, w szczególności potwierdzających w sposób precyzyjny początek okresu zajęcia wskazanego pasa drogowego. W szczególności błędne jest przyjęcie przez organ domniemania, że w przedmiotowej sprawie wygaśnięcie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego niejako samo wskazuje od kiedy skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. Organ winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające co najmniej do wskazania okoliczności potwierdzających fakt, iż to właśnie wskazany fundament reklamy należący do skarżącej w okresie korzystania z zezwolenia, a nie przykładowo inny obiekt budowlany, pozostał w pasie drogowym i został zlokalizowany w dniu 3 września 2012 r. Powyższe jest niezbędne w sytuacji przeprowadzenia kontroli pasa drogowego dopiero po upływie ponad 5 lat od czasu, kiedy skarżąca wykorzystywała wskazany w zezwoleniu pas drogowy na działalność reklamową, jak również w kontekście przedstawionych przez nią dowodów potwierdzających demontaż urządzeń/obiektów należących do skarżącej, usytuowanych we wskazanym wyżej odcinku pasa drogowego drogi publicznej. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zawartego w piśmie skarżącej z dnia 20 marca 2013 r. argumentacji, iż załączona do tego pisma faktura VAT nr [...] z dnia 19 lutego 2007 r. wystawiona przez Z. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. za usunięcie reklamy przy ul. [...] i [...] potwierdza fakt usunięcia urządzeń/obiektów należących do skarżącej w całości w 2007 r., w przewidzianym terminie. Podsumowując, obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie oraz odniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu i procedury administracyjnej, którą organ jest związany, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organ dokonując prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (o ile zaistniałej sytuacji będzie to możliwe) i w zależności od wyników tego postępowania podejmie właściwe rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.