VI SA/Wa 2189/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Piotr Borowiecki Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2005 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady m. [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opinii o lokalizacji ośrodka gier na automatach oddala skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. wnioskiem z dnia 17 września 2003 r. skierowanym do Dyrektora Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. zwróciła się o wydanie opinii lokalizacyjnej salonu gier na automatach w W., [...]. Uzasadniając swój wniosek wskazała, iż zamierza wystąpić do Ministra Finansów o udzielenie zezwolenia na prowadzenie w wyżej wskazanym miejscu salonu gier. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie lokalizacji salonu gier na automatach Rada [...] negatywnie zaopiniowała lokalizację salonu gier na automatach w lokalu budynku przy [...]. Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2004 r. E. Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta [...] o usunięcie naruszeń prawa i interesu strony; w tej samej dacie, z takim samym wnioskiem zwróciła się także do Rady [...]. Rada [...] nie podjęła żadnych czynności ze złożonym wnioskiem. Prezydent [...] pismem z dnia 15 października 2004r. poinformował spółkę, iż wskazana uchwała była przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem przez organ nadzoru, który nie stwierdził jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu niezachowania przy podjęciu uchwały trybu i formy z art. 106 § 5 k.p.a., prezydent wskazał, że uchwała stanowi opinię rady gminy w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27); uchwała jest jednym z załączników do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych w określonym miejscu skierowanym do Ministra Finansów. Taka opinia wydawana jest na wniosek uprawnionego podmiotu, jeszcze przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania powołanego wyżej zezwolenia. Nie może zatem stanowić opinii w rozumieniu art. 106 k.p.a. Przepis art. 106 k.p.a. dotyczy tzw. współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji. Organ współdziałający, wyrażając swoje stanowisko (opinię) uczestniczy w czynnościach postępowania w sprawie administracyjnej już zawisłej przed innym organem. Nie jest możliwe wydanie postanowienia przez organ na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jeśli nie toczy się postępowanie administracyjne lub organ prowadzący postępowanie nie zwróci się o zajęcie takiego stanowiska. Powyższe pismo prezydenta spółka otrzymała w dniu 20 października 2004 r. W dniu 19 listopada 2004 r. (data stempla pocztowego) E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie uchwały Rady [...] . Zarzuciła, że uchwała narusza przepis art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27) poprzez przekroczenie granic kompetencyjnych oraz narusza jej interes prawny polegający na negatywnym zaopiniowaniu lokalizacji ośrodka gier na automatach w lokalu uprzednio pozytywnie zaopiniowanym na wniosek innego podmiotu na prowadzenie ośrodka gier. Podniosła, iż uchwała stoi w sprzeczności z opiniami Komisji Bezpieczeństwa i Spraw Samorządowych Rady Dzielnicy [...] i Rady Dzielnicy [...]. Wydanie negatywnej opinii narusza art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które gwarantują swobodny rozwój prowadzonej działalności gospodarczej w granicach dopuszczalnych przez prawo. Podtrzymała dotychczasowe zarzuty zgłaszane w postępowaniu. W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2005 r. wnosiła o dopuszczenie dowodów: - z wyciągu z protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego Rady [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., - z uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Rady [...] w sprawie lokalizacji salonu gier na automatach w [...], [...], w budynku [...], - z uchwały Na nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Rady [...] w sprawie lokalizacji kasyna gier w W., [...], - z protokołu nr [...]z dnia [...] czerwca 2005 r. z posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego i Infrastruktury, - z pisma nr [...] Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2005 r. na okoliczność, iż Rada [...] podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia [...] kwietnia 2004 r. przekroczyła granice ustawowego uprawnienia wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27) z powodu przeprowadzenia podmiotowej a nie przedmiotowej lokalizacji salonu gier na automatach oraz naruszenia art. 32 Konstytucji gwarantującego zasadę równości podmiotów wobec prawa i władz publicznych. W rok po wydaniu zaskarżonej uchwały podjęto dwie uchwały, na wniosek innego podmiotu, pozytywnie opiniujące lokalizację aż dwóch ośrodków gier: salonu gier na automatach i kasyna gier w budynku hotelu "[...]". W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] działający z upoważnienia Rady [...] wnosił o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podniósł, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego w sprawie; nie wskazała, iż istnieje materialnoprawny związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a sferą prawną jej działalności, przejawiający się bezpośrednim wpływem na prawa i obowiązki skarżącej. Podkreślił, iż uchwała w sprawie lokalizacji ośrodka gier ma charakter opiniujący, natomiast zezwolenie w tym zakresie wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych. Zarzut naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który stanowi, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier, bez obligowania o jej pozytywności, jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszą kwestią jest zbadanie, czy skarżący złożył skargę w terminie. Przesądzenie tej kwestii umożliwia ocenę zasadności skargi. W myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skuteczność wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, zależy zatem od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi gminy do usunięcia naruszenia prawa albo w razie odmowy usunięcia naruszenia prawa, można skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być skierowane w każdym czasie. Skarga powinna być wniesiona w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący został powiadomiony o odmowie usunięcia prawa (postanowienie SN z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 54/00, OSNAPiUS 2001, nr 21, poz. 633, podobnie postanowienie SN z dnia 10 lipca 2002 r., III RN 52/02, OSNP 2003, nr 13, poz. 303). Jeżeli organ gminy nie zajął stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się od dnia następnego po dniu, w którym upłynął maksymalny termin ustanowiony na podstawie art. 35 k.p.a. do załatwienia sprawy (uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 78). W orzecznictwie i nauce prawa istniała rozbieżność poglądów w kwestii, czy wezwanie to powinno być skierowane do organu, który wydał kwestionowany akt czy też do wójta gminy (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, praca zbiorowa pod redakcją Pawła Chmielnickiego Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2004, str. s.587), w przedmiotowej sprawie - Rada [...] czy Prezydent [...]. Od przesądzenia kwestii, kto jest właściwym adresatem wezwania zależy ocena, czy skarga została wniesiona w terminie czy też po terminie. Jeżeli właściwym adresatem była Rada [...] skarżący nie zachował terminu do wniesienia skargi, jeżeli właściwym adresatem był Prezydent [...] – skarga została wniesiona w terminie. W ocenie Sądu właściwym organem do którego należało wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa był Prezydent [...]. Wynika to z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa oraz z art. 31 tej ustawy, który określa, iż wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia o grach i zakładach wzajemnych. Rada wskazała niewłaściwe miejsce publikacji drugiej wymienionej ustawy; w dacie podejmowania decyzji obowiązywał już tekst jednolity zamieszczony w Dzienniku Ustaw z 2004 r. Nr 4, poz. 27. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Interes prawny musi wynikać wprost z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego, nie wystarczy powołanie się na samo zagrożenie dla sytuacji prawnej skarżącego ze strony kwestionowanej uchwały (Andrzej Kisielewicz Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego Librata 2002, s. 137 i np. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02 LEX nr 80699). Zaskarżona uchwała ma charakter indywidualno-konkretny, została wydana na wniosek skarżącego i dotyczy jego wniosku. Możliwość zaskarżenia takiej uchwały jest ograniczona. Już Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1994 r. (sygn. W. 5/94, OTK w 1994 r. cz. II, poz. 44) dokonał wykładni art. 101 ust. 1 pod rządami obowiązującej Konstytucji, w którym stwierdził, iż w przypadku aktów o indywidualno-konkretnym charakterze zaskarżeniu w trybie art. 101 podlegają jedynie te, które nie dają ochrony interesów lub uprawnień obywateli na drodze administracyjnej lub sądowej. Tak wyrażone stanowisko podtrzymał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/84. Skarżący nie posiada interesu prawnego, opinia stanowi jedynie jeden z niezbędnych załączników do wniosku, jakie składa zainteresowana osoba do Ministra Finansów ubiegając się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności określonej w art. 32 ust 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27). Decyzja, jaką podejmuje Minister jest zaskarżana na drodze administracyjnej. Powyższej oceny braku interesu prawnego nie zmienia fakt - iż jak wynika z załączonej na rozprawie decyzji - skarżącemu odmówiono wydania zezwolenia ze względu na negatywną opinię. Skarżącemu przysługiwało prawo zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, z którego nie skorzystał. Brak interesu prawnego skutkuje oddaleniem skargi. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania przesłanek, jakimi kierowała się Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarga E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.