VI SA/Wa 2194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność uchwały Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r.; 3. stwierdza, że decyzja i akty opisane w pkt 1 i 2 nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Komisji Nadzoru Audytowego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Komisja Nadzoru Audytowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2, art. 64 ust. 1 pkt 6 oraz art. 70 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649), cyt. dalej ustawą o biegłych rewidentach, po rozpatrzeniu odwołania K. S. od uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2010 r., o odmowie wpisu do rejestru biegłych rewidentów - umorzyła postępowanie odwoławcze. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 marca 2009 r. K. S. zwrócił się z wnioskiem do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o wpisanie go do rejestru biegłych rewidentów. Powołał się na przepisy Dyrektywy 2006/43/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów działając na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 2, art. 22 ust. 4 pkt 3, art. 12 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i art. 104 k.p.a. odmówiła wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania od tej uchwały Komisja Nadzoru Audytowego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1924/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu obu aktów brak jest pełnego uzasadnienia faktycznego jak i prawnego dla odmowy wpisu. Organy ograniczyły się do wskazania przesłanek wpisu bez koniecznego w tym przypadku określenia jakiej przesłanki, czy też przesłanek koniecznych do uzyskania wpisu skarżący nie spełnił. Brak również wskazania podstawy prawnej odmowy. Taki stan rzeczy oznacza, iż zaskarżone akty podjęte zostały z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7, 77 § 1 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, iż wniosek skarżącego został złożony pod rządami ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (Dz. U. 2001 r., Nr 31, poz. 359), a zaskarżone akty wydano w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 maja 2009 r. Rzeczą organów była zatem szczegółowa analiza stanu prawnego, który w sprawie powinien być uwzględniony. Wprawdzie w sytuacji braku przepisów przejściowych (jak w tym przypadku) obowiązuje zasada stosowania bezpośrednio prawa obowiązującego w dacie wydania uchwały (decyzji). Niemniej jednak ta zasada doznaje ograniczeń wówczas, gdy akt prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku jest dla strony korzystniejszy. W tym zakresie żaden z organów stanowiska nie zajął. Obowiązkiem organu I instancji będzie zatem rozpoznanie wniosku o wpis do rejestru biegłych rewidentów z prawidłowym zastosowaniem przepisów prawa procesowego (k.p.a.) i wnikliwą oceną zaistniałego stanu rzeczy w świetle przepisów prawa materialnego, w tym przypadku przepisów określających przesłanki wpisu ze szczegółowym uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Ww. wyrok stał się prawomocny z dniem 11 maja 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego Krajowa Rada Biegłych Rewidentów uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekła o odmowie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów. Uchwała została doręczona stronie w dniu 21 czerwca 2010 r. Uchwała z dnia 1 czerwca 2010 r. o odmowie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów została przekazana Komisji Nadzoru Audytowego, która uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów - wezwała Krajową Radę Biegłych Rewidentów, na podstawie art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 3 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), do usunięcia naruszenia prawa. Nie uzasadniła w żaden sposób stwierdzonego naruszenia prawa. Pismem z dnia 12 lipca 2010 r. zatytułowanym "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", Przewodniczący Komisji Nadzoru Audytowego wskazał, iż analiza treści uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów obarczona jest wadą w postaci naruszenia prawa polegającego na braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Powołał się na treść uzasadnienia wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1924/09. W konkluzji stwierdził, iż celowym jest wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie. W dniu 5 lipca 2010 r. (data stempla pocztowego) K. S. złożył do Komisji Nadzoru Audytowego, za pośrednictwem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, odwołanie od uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu do rejestru biegłych rewidentów. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie uchwały, która nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego bowiem nie uwzględnia jego stażu pracy w [...] w W. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 w zw. z art. 3 Dyrektywy 2006/43/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r. w sprawie ustawowych badań rocznych sprawozdań finansowych i skonsolidowanych sprawozdań finansowych, zmieniająca dyrektywy Rady 78/660/EWG i 83/349/EWG oraz uchylająca dyrektywę Rady 84/253/EWG (Dz.U.UE.L.06.157.87 ze zm.), mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że przedmiotowy przepis nie jest bezwarunkowy, przez co nie nadaje się do bezpośredniego stosowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i dokonanie wpisu do rejestru biegłych rewidentów. Odwołanie skarżącego Krajowa Rada Biegłych Rewidentów w dniu [...] lipca 2010 r. przekazała Komisji Nadzoru Audytowego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów działając na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach uchyliła swoją uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów. W § 1 uchwały wskazano, iż podjęto ją w związku z wezwaniem Komisji Nadzoru Audytowego do usunięcia naruszeń prawa. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Komisja Nadzoru Audytowego po rozpatrzeniu odwołania K. S. umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż postępowanie odwoławcze w sprawie wpisu K. S. do rejestru biegłych rewidentów jest bezprzedmiotowe bowiem organ I instancji - Krajowa Rada Biegłych Rewidentów uchyliła uchwałę z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wpisu do rejestru biegłych rewidentów, od której to uchwały zostało wniesione odwołanie. W skardze na ww. decyzję Komisji Nadzoru Audytowego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, iż w ocenie organu II instancji przyczyną umorzenia postępowania było nieistnienie w obrocie prawnym w dniu umorzenia postępowania zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego Krajowa Rada Biegłych Rewidentów nie mogła w dniu [...] sierpnia 2010 r. skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego uchwały podjętej w dniu [...] czerwca 2010 r., gdyż upłynął termin siedmiu dni, o którym mowa w art. 133 k.p.a. Wzruszenie decyzji przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Skoro organ I instancji przekazał w dniu 12 lipca 2010 r. odwołanie do Komisji Nadzoru Audytowego to nie mógł już dokonywać autoweryfikacji swojej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 560/07 oraz uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93, OSNCP 1994/1/3. Zarzucał organowi uchylenie się od rozpoznania odwołania. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Audytowego wniosła o jej oddalenie. Uznała za niezasadny zarzut rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, iż na mocy art. 63 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach, Komisja Nadzoru Audytowego sprawuje nadzór publiczny m. in. nad działalnością Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 organy Krajowej Izby Biegłych Rewidentów są obowiązane doręczać Komisji Nadzoru Audytowego uchwały, w terminie 14 dni od dnia ich podjęcia. W przypadku stwierdzenia, iż uchwała organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów niepodlegająca zatwierdzeniu, narusza przepisy prawa lub godzi w interes publiczny lub też ma znamiona pomyłki lub błędu Komisja Nadzoru Audytowego jest zobowiązana do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W takim trybie (nadzoru) została wydana uchwała z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów. Niezależnie od prowadzonego ww. postępowania wpłynęło również odwołanie strony, które z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Komisja Nadzoru Audytowego umorzyła. Na rozprawie skarżący wskazał, iż na skutek dalszego postępowania doszło do wydania w dniu [...] sierpnia 2010 r. kolejnej uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o odmowie wpisu go na listę biegłych rewidentów. Komisja Nadzoru Audytowego, po rozpoznaniu odwołania, utrzymała w mocy to rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga K. S. zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649), wpisu do rejestru, prowadzonego przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów, dokonuje się na wniosek osoby fizycznej spełniającej warunki określone w art. 5 ust. 2-4. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach, do uchwał Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie wpisu lub skreślenia z rejestru mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie od uchwały, o której mowa w ust. 1 wnosi się do Komisji Nadzoru Audytowego, za pośrednictwem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia (art. 12 ust. 2). Wpis do rejestru uważa się za dokonany, jeżeli Komisja Nadzoru Audytowego nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały o wpisie. Komisja Nadzoru Audytowego wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. (art. 10 ust. 6). Jak wynika z powyższych przepisów ustawy o biegłych rewidentach, postępowanie w sprawie dokonania wpisu do rejestru biegłych rewidentów toczy się na wniosek osoby zainteresowanej, postępowanie jest dwuinstancyjne, w którym organem I instancji jest Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, do uchwał której mają zastosowanie przepisy k.p.a., organem II instancji jest Komisja Nadzoru Audytowego, która posiada jeszcze uprawnienia nadzorcze w postaci możliwości złożenia sprzeciwu wobec wpisu do rejestru. Na podstawie art. 70 ust. 5 ww. ustawy do postępowania Komisji Nadzoru Audytowego i przed Komisją Nadzoru Audytowego stosuje się także przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podobne rozwiązanie (wpis warunkowy, pod warunkiem nie złożenia sprzeciwu) przewidziane jest np. w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, z późn. zm.). Przepis art. 69a tej ustawy daje Ministrowi Sprawiedliwości, który jest organem odwoławczym w stosunku do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, prawo wyrażenia sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. W przedmiotowej sprawie postępowanie z wniosku skarżącego o wpis do rejestru biegłych rewidentów, po uchyleniu poprzednich rozstrzygnięć przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wróciło do ponownego rozpoznania przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów i powinno toczyć się na podstawie przytoczonych już wcześniej przepisów ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach. Tymczasem organy, tj. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów a zwłaszcza Komisja Nadzoru Audytowego procedowały w sprawie złożonego wniosku stosując - bez podstawy prawnej - równolegle przepisy dotyczące dwóch różnych trybów postępowania: postępowania administracyjnego i postępowania wchodzącego w zakres nadzoru publicznego. Rzeczywiście, Komisja Nadzoru Audytowego oprócz uprawnień organu odwoławczego od uchwał Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie wpisu lub skreślenia z rejestru biegłych rewidentów, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach, sprawuje również nadzór publiczny nad wykonywaniem zawodu biegłego rewidenta, oraz nad działalnością podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych i działalnością Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Nie oznacza to zdaniem Sądu, iż wbrew regulacjom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, do którego odsyła zarówno wspomniany już art. 12 ust. 1 jak i art. 70 ust. ust. 5 ustawy o biegłych rewidentach, postępowanie administracyjne w sprawie wpisu lub skreślenia z rejestru objęte jest nadzorem publicznym. Ustawa w tym zakresie nie zawiera żadnych przepisów, które dawałyby podstawę do podejmowania działań przez Komisję Nadzoru Audytowego. Zgodnie z art. 63 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, na który powołuje się organ dla uzasadnienia podjętych działań nadzorczych, Komisja Nadzoru Audytowego sprawuje nadzór publiczny nad działalnością Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. W ocenie Sądu w stosunku do uchwał w sprawie administracyjnej, która została wszczęta na indywidualny wniosek osoby fizycznej, tj. w sprawach o dokonanie wpisu do rejestru biegłych rewidentów, Komisja Nadzoru Audytowego nie posiada uprawnień nadzorczych, o których mowa w Rozdziale 7 zatytułowanym "Nadzór publiczny". W sprawie wpisu do rejestru biegłych rewidentów Komisja Nadzoru Audytowego posiada tylko dwa uprawnienia: rozpatrzenie odwołania od uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów oraz wyrażenie sprzeciwu od wpisu. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, iż Komisja Nadzoru Audytowego umarzając postępowanie odwoławcze uchyliła się od rozpatrzenia złożonego odwołania błędnie uznając, iż postępowanie to jest bezprzedmiotowe bowiem brak jest przedmiotu postępowania. Uchylenie uchwały, od której skarżący złożył odwołanie nastąpiło bowiem bez podstawy prawnej. W konsekwencji uznać należy, iż uchwała Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwały nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów oraz uchwała Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r. o uchyleniu swojej uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do rejestru biegłych rewidentów – wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto działając na podstawie art. 145 § 2 i art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Komisja Nadzoru Audytowego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia [...] sierpnia 2010 r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylona decyzja oraz uchwały, których stwierdzono nieważność nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.). Na koszty postępowania składają się: wpis sądowy w kwocie 200 zł, 240 zł z tytułu opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego oraz 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.