VI SA/Wa 2206/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Czarnecki po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej postanawia odrzucić skargę Pismem z 13 lipca 2009 r., A. M. zawiadomiła Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, iż "kieruje sprawę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gliwicach" oraz podniosła, iż "termin wniesienia skargi zgodnie z przepisami obowiązuje do 30 dni od daty otrzymania decyzji". Pismem z dnia 30 lipca 2009 r., strona wniosła skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z dnia 25 sierpnia 2009 r., Prezes NFZ poinformował stronę, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji przysługiwał jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od jej doręczenia. Ponadto organ pouczył stronę o treści art. 52 p.p.s.a., zakreślając stronie termin 7 dni do sprecyzowania żądania. A. M. pismem z dnia 4 września 2009 r., wnioskowała o przekazanie skargi wraz z aktami administracyjnymi sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd ten postanowieniem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1143/09 przekazał ww. skargę według właściwości miejscowej do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W piśmie procesowym z 28 września 2009 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Prezes NFZ wniósł o jej odrzucenie oraz podniósł fakt, iż skarżąca nie wyczerpała toku instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z § 2 ww. przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z wymienionego unormowania prawnego wynika więc jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest m.in. wyczerpanie środków odwoławczych, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie skarżąca jako przedmiot skargi wskazała decyzję wydaną w dniu [...] czerwca 2009 r. przez Prezesa NFZ. Z treści pouczenia zawartego w wymienionej decyzji wynikało, iż od tego rozstrzygnięcia przysługiwało stronie prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa NFZ, o czym skarżąca w prawidłowy sposób została pouczona. Zatem decyzja ta została wydana w I instancji i przysługiwał od niej środek zaskarżenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, iż skarżąca z przysługującego jej prawa nie skorzystała i pomimo że nie zgadzała się z decyzją Prezesa NFZ jako organu wydającego decyzję w I instancji nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie jej sprawy, mimo iż organ wyjaśniał wskazane zagadnienie również w piśmie z dnia 25 sierpnia 2009 r. Należy podnieść, iż zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, przy czym przez ministra należy rozumieć organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. - Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych organów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. k.p.a. (por. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009) Zatem wskazać należy, iż Prezes NFZ pełni funkcję kierownika centralnego organu administracji rządowej podległego, podporządkowanego lub nadzorowanego przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Prawo wniesienia skargi jest zatem uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracyjnym. Obowiązek ten wynika z tego, iż sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych (por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 97). Do kategorii aktów wyodrębnionych w art. 52 § 2 p.p.s.a. zaliczyć należy sprawy załatwiane w postępowaniach, które przewidują środki zaskarżenia. Są to sprawy indywidualne, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (postanowień), rozpoznawane w postępowaniu unormowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu przewidziane są środki zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (patrz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk. M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2005, str. 240). Według art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, wyjątki od tej zasady określa ustawa. Wyczerpanie toku instancji oznacza wydanie decyzji (postanowienia) przez organ drugiej instancji (art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.). Skoro zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, takie załatwienie sprawy definitywnie kończy tok instancji i otwiera drogę przed sądem administracyjnym. Powyższa zasada dotyczy zarówno decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym. Wyłączenie prawa odwołania od decyzji, jako wyłom zasady dwuinstancyjności, musi być ustanowione expressis verbis, jak stanowi art. 78 Konstytucji, w ustawie. W przypadku zatem wątpliwości interpretacyjnych co do dopuszczalności prawa odwołania od decyzji należy przyjąć, że prawo to przysługuje. (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 559 - 560). Zauważyć w tym miejscu należy, że wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można wprost zaliczyć do środków odwoławczych, gdyż nie uruchamia toku instancji. Wniesienie takiego środka nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższego stopnia, lecz ponownie powierza ją temu samemu organowi. Wyczerpanie jednak przez stronę prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest także przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (52 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II GSK 136/07, LEX nr 374841 wskazał, że brak wykorzystania przysługującego środka zaskarżenia w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skutkuje odrzuceniem skargi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, skargę wniesioną na orzeczenie wydane w I instancji, uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.