VI SA/Wa 2209/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 roku nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., zwanej dalej kpa), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 935), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm., zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 890), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200, ze zm., zwanej dalej utd), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez stronę od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset złotych) za przejazd pojazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że w dniu [...] grudnia 2016 r. zarejestrowano przejazdy pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] przez: - urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...], o godzinie 18:46:49, na odcinku drogi krajowej nr [...] Z. (granica państwowa) - węzeł M., - urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...], o godzinie 19:35:28, na odcinku drogi krajowej nr [...] Z. (granica państwowa) - węzeł M.. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że za przejazd pojazdu samochodowego o ww. numerze rejestracyjnym wyposażonego w urządzenie viabox służące do naliczania i uiszczania opłaty elektronicznej, nie została uiszczona opłata elektroniczna z powodu braku odpowiednich środków na koncie użytkownika. Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita ww. pojazdu przekracza 3,5 tony. Powyższe ustalono w ramach prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego kontroli stacjonarnej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W oparciu o dane przekazane przez E. S.A. organ prowadzący postępowanie ustalił, iż posiadaczem ww. pojazdu samochodowego w dniu odnotowania naruszenia był Pan A. P.. Organ ustalił, że odcinki drogi po których poruszał się kontrolowany pojazd, są odcinkami na których pobiera się opłatę elektroniczną. GITD wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat – K. Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. nr ref. [...], operator oświadczył, że w dniu naruszenia nie odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu elektronicznego poboru opłat oraz bramownic, zaś użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym urządzeniem viaBox, a także nie dokonywał jego wymiany. Z załączonego do ww. pisma wykazu transakcji na koncie użytkownika wynika, iż w momencie odnotowania naruszeń tj. [...] grudnia 2016 r. na koncie użytkownika nie było dostępnych środków pieniężnych. Środki pieniężne wyczerpały się w dniu [...] grudnia 2016 r. o godzinie 07:12:40 i nie odnotowano doładowania na koncie użytkownika po ww. incydencie. W pismach z dnia [...] listopada 2017 r. nr ref. [...] oraz z dnia [...] grudnia 2017 r. nr ref. [...], operator systemu wskazał, że w dniu naruszenia, tj. [...] grudnia 2016 r. aktywne było urządzenie o numerze [...] wydane w dniu [...] marca 2016 r. o godzinie 18:51:19 na podstawie umowy przedpłaconej (pre-pay) o numerze [...]. Jednocześnie wskazał, że urządzenie o numerze [...], przypisane do umowy nr [...] z odroczoną płatnością zostało wydane w dniu [...] marca 2016 r. o godzinie 16:55:52. Użytkownik w dniu [...] sierpnia 2017 r. o godzinie 13:18:14 zamknął konto pojazdu do umowy pre-pay, zaś zwrócone urządzenie viaBox o nr [...] zostało sklasyfikowane jako funkcjonalne. W dniu [...] lipca 2017 r. o godzinie 15:04:30 urządzenie viaBox o numerze [...], przypisane do umowy post-pay zostało reaktywowane (bezpośrednio po zawieszeniu konta urządzenia na umowie [...]). Według wyjaśnień operatora systemu w sytuacji, gdy pojazd o takim samym numerze rejestracyjnym jest już zarejestrowany w systemie elektronicznego poboru opłat, konto pojazdu nowo dodawanego do umowy jest automatycznie zawieszane, ponieważ w jednej chwili nie może być aktywne więcej niż jedno urządzenie viaBox przypisane do tego samego pojazdu. Organ podał, że z pisma operatora systemu wynika ponadto, że użytkownik nie dokonał zamknięcia konta pojazdu na umowie w trybie przedpłaconym w chwili rejestrowania go na nowej umowie. W tych okolicznościach organ uznał, że korzystający z drogi publicznej w dniu [...] grudnia 2016 r. naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Konsekwencją tego było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 udp. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa. W odpowiedzi na wezwanie organu Spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. nr ref. [...], wskazała, że podczas otwarcia nowego konta pojazdu użytkownikowi powinno zostać wydane aktywne urządzenie viabox. Na skutek niedopatrzenia pracownika obsługującego użytkownika pobrane urządzenie nie zostało aktywowane przed wydaniem. Organ wskazał także, że odcinki drogi były oznakowane tabliczkami T-34, informującymi o obowiązku opłaty. Organ powołał przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uznając je za bezzasadne. W ocenie organu sam fakt zarejestrowania pojazdu dodatkowo na umowie z odroczoną płatnością, jak i wyposażenie go w urządzenie viabox z nią powiązane, nie stanowiło automatycznie przesłanki spełnienia obowiązku uiszczania opłat elektronicznych w trakcie poruszania się tym pojazdem po płatnych odcinkach dróg. W tym konkretnym przypadku rejestrując pojazd w systemie na nowej umowie, użytkownik winien zamknąć poprzednie konto pojazdu, gdzie pobór opłat odbywał się w trybie przedpłaconym. Wskazał, że jak wynika z procedury operatora systemu, zawieszenia poprzedniego konta dokonuje pracownik rejestrujący nową umowę, Jednak w niniejszej sprawie to użytkownik pojazdu zobligowany był do wydania takiego polecenia ponieważ wydanie urządzenia viabox nie nastąpiło jednocześnie z zarejestrowaniem pojazdu na nowej umowie. Zarówno dotychczasowe konto pojazdu jak i urządzenie wydane do niego musiało pozostać aktywne, gdyż w czasie dzielącym obydwa zdarzenia pojazd mógł poruszać się po płatnych odcinkach dróg. Organ podkreślił, że przyczyną naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej był brak środków pieniężnych na koncie, a zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, by ujawnione przez organ naruszenie było konsekwencją nieprawidłowego działania systemu elektronicznego poboru opłat. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. P. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zrzuty naruszenia: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 3. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez rozpatrywanie odwołania od decyzji przez ten sam organ; 4. art. 75 k.p.a. poprzez niewystarczające zgromadzenie dowodów z powodu odmowy odpowiedzi na istotne pytania przez operatora systemu Viatoll; 5. art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 6. art. 107 k.p.a. poprzez niezrozumiałe i niepoparte dowodami uzasadnienie faktyczne decyzji, 7. § 10 ust. 1 oraz ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wskazane zarzuty podnosząc m.in., że Główny Inspektor Transportu Drogowego wystosował szereg pytań wobec operatora systemu, z których najbardziej istotne pozostały bez odpowiedzi. Operator zasłaniał się tajemnicą służbową i brakiem możliwości ujawnienia funkcjonowania wewnętrznych procedur. W ocenie skarżącego brak odpowiedzi na liczne pytania odnośnie funkcjonowania systemu uniemożliwiło skuteczną obronę i doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia na zasadzie uznania, gdzie organ w całości dał wiarę niepotwierdzonym informacjom operatora systemu mimo, że ten nie był w stanie ich udowodnić. Skarżący podkreślił, ze na umowie przedpłaconej brak było środków, ponieważ zawarł umowę w trybie odroczonej płatności i umowa ta obowiązywała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy własną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1500 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po płatnych odcinkach drogi wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Bezspornie zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Konsekwencją nieuiszczenia opłaty jest nałożenie na stronę kary pieniężnej, której wysokość stosownie do treści art. 13k ust. 1 udp uzależniona jest od rodzaju pojazdu, za przejazd którego nie została uiszczona opłata elektroniczna. Za naruszenie obowiązku uiszczenia obowiązku opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach. Według art. 13k ust. 4 udp kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 udp, wymierza się właścicielowi pojazdu samochodowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, a jeśli pojazdem jest zespół pojazdów to właścicielowi pojazdu złączonego z przyczepą lub naczepą. Jeżeli właściciel nie jest posiadaczem pojazdu to kary nakłada się na podmiot, na rzecz którego przeniesiono posiadanie tego pojazdu. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] grudnia 2016 r. zarejestrowano przejazdy pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] przez urządzenia kontrolne zainstalowane na bramownicy znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka drogi. Organ ustalił, iż w dniu naruszenia tj. [...] grudnia 2016 r. nie odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu elektronicznego poboru opłat oraz działaniu bramownic, zaś użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym urządzeniem viabox, nie dokonywał również jego wymiany ani zwrotu. W momencie odnotowania naruszenia, na koncie przedpłaconym użytkownika nie było dostępnych środków pieniężnych koniecznych do uiszczenia opłaty. Środki pieniężne wyczerpały się w dniu [...] grudnia 2016 r. o godz. 07:12:40 tj. przed zarejestrowanymi przejazdami. Z akt sprawy wynika jednak, że przedmiotowy pojazd zarejestrowany został również w systemie elektronicznego poboru opłat w dniu [...] marca 2016 r. o godz. 23:42 na umowie z odroczoną płatnością i zostało wydane do niego urządzenie viabox, które nie zostało aktywowane ponieważ w sytuacji, gdy pojazd o takim samym numerze rejestracyjnym jest już zarejestrowany w systemie elektronicznego poboru opłat, konto pojazdu nowo dodawanego do umowy jest automatycznie zawieszane. Zdaniem Sądu argumentacja organu zaprezentowana w zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami firmy K. zawartymi w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., które znajduje się w aktach sprawy. W piśmie tym wprost wskazano, że podczas otwarcia nowego konta powinno zostać wydane aktywne urządzenie viabox. Wydanie nieaktywnego urządzenia nastąpiło na skutek niedopatrzenia pracownika wydającego to urządzenie. Tym samym stwierdzić należy, że okoliczności sprawy nie zostały przez organ dostatecznie wyjaśnione, zwłaszcza, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazywał na zaniedbania po stronie operatora systemu poboru opłat. Powyższa okoliczność ma dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenie. W tej sytuacji wskazać trzeba, że zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie do tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa. W tym zakresie można odwołać się do wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83, w którym Sąd Najwyższy podkreślił, że: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa)". Zauważyć ponadto trzeba, że z zasadą prawdy obiektywnej ściśle wiąże się zawarta w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. III). W niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że organ rozważył całość tego materiału, a w szczególności nie zbadał jaki wpływ na zaistniałe naruszenie i w konsekwencji na nałożenie na skarżącego kary pieniężnej miało wydanie użytkownikowi nieaktywnego urządzenia viabox na skutek błędu pracownika operatora systemu. Wobec powyższego Sąd uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto należy mieć na uwadze, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku (w tym przypadku zapłaty kary pieniężnej), znajdują zastosowanie nowe zasady postępowania administracyjnego, tj.: rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości prawnych i faktycznych, obowiązujące od 1 czerwca 2017 r., a więc już w okresie wydawania spornych decyzji (vide: art. 7a i 81a k.p.a.). Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe organ dokona ponownego i wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i w zależności od wyników tego postępowania podejmie właściwe rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 205 § 2 ww. ustawy.