VI SA/Wa 2211/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] marca 2017 r., którą nałożył na S. B. (dalej skarżący) karę pieniężną w wysokości 1.500 złotych za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organ wskazał na art.127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 935),art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej u.d.p.) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm., dalej rozporządzenie z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg. ), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm., dalej u.t.d.). Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lipca 2016 r. o godzinie 18:54:33 urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr [...] znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka autostrady [...], węzeł [...] zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...]. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisany pod numerem ewidencyjnym [...]. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p., co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że kontrolowany pojazd został zarejestrowany jako autobus, a jego właścicielem w chwili powstania naruszenia był Pan S. B., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: S. Powyższe okoliczności ustalono w ramach prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego kontroli stacjonarnej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu w dniu [...] lipca 2016 r., został wyszczególniony w zał. 1 pkt 3 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 lipca 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatą elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1049) wprowadziło zmianą w postaci nazw odcinków autostrady A4 wymienionych w załączniku nr 1 pkt 3 lit. b oraz lit. c, węzeł [...] oraz węzeł [...]. Odcinki zostały połączone w znaczeniu prawnym. Obecnie odcinek, na którym zarejestrowano naruszenie nosi nazwę: węzeł [...]. Odcinek ten jest wymieniony w pkt. 3 lit. b załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. W piśmie z 24 października 2016 r. skarżący złożył wyjaśnienia w sprawie i wskazał, że kierujący autobusem został skierowany na płatny odcinek autostrady [...] przez Policję. Droga została zablokowana w związku z odbywającymi się w [...]. Kierujący pojazdem musiał zastosować się do poleceń kierującego ruchem. W związku z powyższym strona postępowania nie jest zobowiązana do uiszczenia opłaty, bowiem przejazd został "wymuszony" przez Policję. W piśmie z 15 listopada 2016 r. organ wezwał skarżącego do wskazania dokładnego miejsca rozpoczęcia i zakończenia objazdu zabezpieczanego przez funkcjonariuszy Policji w dniu [...] lipca 2016 r. oraz do wskazania jednostki Policji odpowiedzialnej za zabezpieczanie odcinka drogi objętej objazdem w ww. dniu. W odpowiedzi skarżący wnosząc o umorzenie postępowania wskazał, że kierowca jechał zgodnie z zatwierdzoną trasą [...]-[...]od [...] w kierunku [...], gdzie funkcjonariusze Policji nakazali skręcić w prawo w kierunku [...]. Następnie kierowca pojechał przez [...] ul. [...] do [...], gdzie jechał autostradą w kierunku [...]. Potem zjechał z autostrady na ul. [...], kontynuując dalszy kurs do [...] przez [...]. Skarżący wyjaśnił też, że przejazdy wykonywane kontrolowanym pojazdem zazwyczaj odbywają się drogami niepłatnymi. Na podstawie informacji uzyskanych od Komendanta Wojewódzkiego Policja organ ustalił, że w dniu [...] lipca 2016 r. około godziny 19:00 zamknięto wskazany przez stronę odcinek [...] , na odcinku od ul. [...] do [...] oraz ul. [...] do [...]. Przedmiotowy odcinek drogi został wyłączony z ruchu z [...] na [...] lipca 2016 r., poprzez zastosowanie znaków B-l z tabliczkami dopuszczającymi ruch m.in. pojazdów komunikacji zbiorowej, dwukierunkowo jedna jezdnią - i obowiązywał przez całe [...]. Decyzja o całkowitym zamknięciu ww. odcinka została podjęta w dniu [...] lipca 2016 r. od około godziny 18:00-18:30 do godziny 21:00 z uwagi na duże natężenie ruchu pieszych. Funkcjonariusze Policji kierowali pojazdy zgodnie z wprowadzonym oznakowaniem, które na terenie miasta [...] nie prowadziło drogami płatnymi. Nadto z niniejszego pisma wynika, że istniała możliwość objazdu drogami nie objętymi systemem elektronicznego poboru opłat tj. z kierunku [...] na [...] - ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] do ul. [...], zaś z ul. [...] drogą wojewódzką nr [...] do ul. [...]i dalej na południe [...]. W związku z zawiadomieniem o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie skarżący podtrzymał stanowisko w sprawie wskazując, że kierowca kontrolowanego pojazdu poruszał się zgodnie z poleceniami funkcjonariuszy Policji, którzy z uwagi na okoliczności kierowali pojazdy tylko w stronę autostrady. Nie byli w stanie podać innej możliwej trasy, gdyż nie pochodzili z Krakowa. Nadto wyznaczony objazd został poprowadzony bardzo okrężną drogą. Kierowca ww. pojazdu wykonywał standardowy kurs podczas którego przewoził ludzi. Skorzystanie z wyznaczonego objazdu powodowałoby zaburzenie istniejącego rozkładu jazdy. Pojazd i tak był już opóźniony więc skarżący poniósł z tego powodu straty finansowe. Jednakże organ uznał, że skarżący jako korzystający z drogi publicznej naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Konsekwencją tego naruszenia było wydanie przez GITD w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Od powyższej decyzji skarżący z zachowaniem terminu złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji nieustalenie, że kierujący nie ponosi winy za wjazd na płatny odcinek drogi. Główny Inspektor Transportu Drogowego, ponownie rozpoznając sprawę, uzupełnił postępowanie dowodowe o kopię rozkładu jazdy oraz zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz kopie zatwierdzonych rozkładów jazdy na linii komunikacyjnej: [...] - [...] - [...]. W ten sposób organ ustalił trasę, po jakiej trasie powinien poruszać się pojazd w czasie wykonywania przewozu osób na ww. linii regularnej. Jednocześnie pismem z 7 czerwca 2017 r, organ wezwał zarządcę dróg w [...], tj. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] do złożenia wyjaśnień w sprawie, poprzez wskazanie m.in., czy w dniu [...] lipca 2016 r. miało miejsce czasowe wyłączenie z mchu pojazdów obejmujące aleję [...] oraz przyległe ulice, o wskazanie, czy wytyczony objazd kierował poruszających się pojazdami na płatne odcinki dróg krajowych, w szczególności odcinek autostrady [...], o wskazanie, czy wykonujący przewóz osób na linii regularnej w dniu [...] lipca 2016 r. miał możliwość wykonania przejazdu w celu przewozu osób, zgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy oraz o wskazanie, czy przedsiębiorcy transportowi wykonujący regularny przewóz osób na trasie obejmującej wyłączone z ruchu pojazdy, drogi/ulice, zostali przez zarządcę z wyprzedzeniem poinformowani o planowanym wyłączeniu z ruchu pojazdów ww. dróg/ulic. Na podstawie udzielonej odpowiedzi organ ustalił, że w dniach [...] -[...] lipca 2016 r., zgodnie z zatwierdzoną organizacją ruchu, istniała możliwość przejazdu przez [...] dla komunikacji zbiorowej, z wyjątkiem sytuacji gdzie odbywał się przejazd papieża lub odbywały się uroczystości na [...] . Jednocześnie organ ustalił, że przedsiębiorstwa transportowe wykonujące przewóz na liniach regularnych podczas [...] traktowane były jak komunikacja zbiorowa i mogły funkcjonować w godzinach pracy komunikacji miejskiej. Dodatkowo organ ustalił, że schematyczna organizacja ruchu oraz inne informacje były dostępne na stronie internetowej Zarządu. Na podstawie pisma z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., organ stwierdził, że wskazany odcinek autostrady [...] został prawidłowo oznakowany a w czasie kontroli nie stwierdzono uchybień w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34, oznaczających pobór opłaty elektronicznej. Obszernie przytaczając obowiązujące przepisy prawa GITD doszedł do wniosku, że skoro w niniejszej sprawie pojazd, nie był wyposażony w urządzenie viaBox, wobec tego opłata elektroniczna za sporny przejazd nie została uiszczona. Naruszono tym samym określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych. Za takie postępowanie w myśl obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego należało wymierzyć karę w wysokości 1 500 zł. W zaskarżonej decyzji kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., została zatem nałożona prawidłowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. B. wniósł o uchylenie obu decyzji GITD w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w szczególności okoliczności wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi; 2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób negujący zaufanie uczestników do władzy publicznej; 3. art. 2 Konstytucji RP tj. naruszenie w toku postępowania zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej poprzez egzekwowanie kary pieniężnej w sytuacji faktycznego braku możliwości wyboru trasy alternatywnej do drogi, na której opłata za przejazd winna być uiszczona. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. 4. art. 13k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1140 ze zm.) poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu i niesłuszne uznanie, iż w niniejszej sprawie na skarżącego powinna zostać nałożona kara pieniężna. W uzasadnieniu skargi zakwestionował ustalenie organu, że kierujący pojazdem, w godzinach wskazanych przez organ miał możliwość przejazdu [...]. Ponadto, zdaniem skarżącego, fragment autostrady [...], na który wjechał kierujący pojazdem nie leży na terenie miasta [...]. Droga wojewódzka n r[...]oraz wjazd na autostradę [...] znajduje się na bowiem terenie gminy [...]. Organ nie ustalił, pomimo podnoszenia takiego zarzutu przez stronę w toku postępowania, czy także i na terenie gminy [...] kierujący pojazdami byli kierowani na drogę bezpłatną, czy też funkcjonariusze Policji nakazywali (być może omyłkowo, na skutek nieznajomości układu [...] dróg) wjazd na autostradę [...]. Ponadto, kierujący został skierowany na autostradę [...] przez nieznanych mu funkcjonariuszy Policji. Skarżący uważa, że wobec niewyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, jaką jest fakt braku istnienia faktycznej możliwości przejazdu drogą inną, niż płatna, przy jednoczesnym braku naruszenia przez kierującego pojazdem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę GITD wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przesłanek takich Sąd nie dopatrzył się zarówno w świetle argumentacji skargi, jak i z urzędu. Przedmiotowa sprawa dotyczyła kary pieniężnej nałożonej na skarżącego S. B. związku z nieuiszczeniem opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] lipca 2016 r. o godzinie 18:54:33 płatnym odcinkiem autostrady [...], węzeł [...]- węzeł [...]. Przewóz wykonywany był w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą czyli regularnym przewozem osób. Przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak urządzenia viaBox, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p., co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Skarżący, który jako przedsiębiorca prowadzi działalność w zakresie przewozów regularnych, bronił się twierdząc, że kierujący autobusem został skierowany na płatny odcinek autostrady [...] przez Policję. Droga została zablokowana w związku z odbywającymi się w [...]. Kierujący pojazdem musiał zastosować się do poleceń kierującego ruchem. W związku z powyższym strona postępowania nie jest zobowiązana do uiszczenia opłaty, bowiem przejazd został "wymuszony" przez Policję. W tym aspekcie sprawy Sąd zauważa, że w każdym przypadku naruszenia obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej za korzystanie z dróg krajowych przez pojazdy powyżej 3,5 tony mamy do czynienia z odpowiedzialnością administracyjną, która ma charakter obiektywny. Sąd administracyjny nie posiada instrumentów prawnych, które na zasadzie słuszności, czy też w oparciu o zasady współżycia społecznego pozwalałyby na "odstąpienie od wymiaru kary". Ponadto badanie przez Sąd wyłącznie legalności rozstrzygnięcia oznacza, że sąd administracyjny, jest sądem prawa. Także skarżący nie wskazuje obowiązujących przepisów prawa zezwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie lub też miarkowania tej kary. Z drugiej strony ustawa o drogach publicznych nakłada na posiadacza pojazdu określone obowiązki w zakresie systemu elektronicznego poboru opłat oraz przewiduje sankcje za ich niewykonanie, zaś rozporządzenie z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg, enumeratywnie określa sieć płatnych dróg krajowych. Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, w trakcie przejazdu w dniu 26 lipca 2016 r. pojazdem o nr rej. [...] wykonywany był regularny przewóz osób. Jak ustalił organ trasa prowadząca przez [...] w [...] była zamknięta od ul. [...] do [...], zamknięta była również ulica [...] do [...]. Przedmiotowy odcinek drogi został oznakowany znakami drogowymi B-l (zakaz ruchu w obu kierunkach) z tabliczkami dopuszczającymi ruch określonych pojazdów w tym m.in. komunikacji zbiorowej. Jednocześnie, na podstawie pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji organ ustalił, że istniała możliwość objazdu drogami nie objętymi systemem elektronicznego poboru opłat tj. z kierunku [...]- ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]do ul. [...], zaś z ul. [...] drogą wojewódzką nr [...] do ul. [...]i dalej na południe [...]. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej jest wiarygodny bowiem został oparty o ustalenia dokonane przez GITD w Policji, która w tym czasie zajmowała się organizacją ruchu drogowego. Sąd podzielił stanowisko organu, że w dniach [...]-[...] lipca 2016 r. zgodnie z zatwierdzoną organizacją ruchu, istniała możliwość przejazdu przez [...] dla komunikacji zbiorowej, z wyjątkiem sytuacji gdzie odbywał się przejazd papieża lub odbywały się uroczystości na [...] . Tej okoliczności co do dostępnej dla ruchu drogowego alternatywnej trasy przejazdu z pominięciem drogi płatnej, skarżący skutecznie nie podważył. W tym stanie rzeczy niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 2 Konstytucji RP tj. naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Natomiast ustosunkowując się do argumentu skargi, że "Droga wojewódzka nr [...] oraz wjazd na autostradę [...] znajduje się na bowiem terenie gminy [...]" to skarżący nie wyjaśnił, jaki to miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Zatem twierdzenie to jest niezrozumiałe w kontekście bezspornego ustalenia, że miał miejsce przejazd po płatnym odcinku autostrady [...]. Idąc tym tokiem rozumowania należy podkreślić, że skarżący jako przedsiębiorca zajmujący sie zawodowo transportem - przewozami regularnymi powinien znać , a przynajmniej zapoznać się odpowiednio wcześniej, z planowanymi ograniczeniami w ruch drogowym w związku z odbywającymi się w [...]. W takiej sytuacji, jak odbywanie się w [...] dla przedsiębiorcy zawodowo zajmującego się przewozami osób oczywistym powinna być zmiana organizacji ruchu. Skarżący sam przyznał, że przejazdy wykonywane kontrolowanym pojazdem zazwyczaj odbywają się drogami niepłatnymi a nadto stwierdził, że wyznaczony objazd został poprowadzony bardzo okrężną drogą. Wbrew twierdzeniom skarżącego przedsiębiorca, któremu udzielone zostało zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym odpowiada za wszystkie aspekty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów w ramach posiadanego zezwolenia, a więc zarówno za zmianę trasy przez kierowców, za zatrzymywanie się kierowców poza przystankami - w miejscach nieprzeznaczonych do wsiadania i wysiadania pasażerów, za zatrzymywanie się przez kierowców na przystankach nieobjętych rozkładem jazdy oraz za naruszanie przez kierowców - swoich pracowników w inny sposób obowiązującego rozkładu jazdy, nawet jeśli pobudki ich postępowania były szlachetne. Znajduje to potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2392/14 (LEX nr 2051351). Za nieudowodnioną należy uznać wersję skarżącego, że "kierujący został skierowany na autostradę [...] przez nieznanych mu funkcjonariuszy Policji." Niczym nie poparte są również twierdzenie skarżącego, że funkcjonariusze Policji nie wiedzieli o alternatywnej trasie przejazdu i omyłkowo skierowali pojazd na drogę płatną. Organ bezspornie ustalił, że przedsiębiorstwa transportowe wykonujące przewóz na liniach regularnych podczas [...] traktowane były jak komunikacja zbiorowa i mogły funkcjonować w godzinach funkcjonowania komunikacji miejskiej. Także schematyczna organizacja ruchu oraz inne informacje były dostępne na stronie internetowej Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], jak również w prasie, telewizji. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że poczynione przez organ administracji ustalenia, w zakresie stwierdzonych podstaw do nałożenia kary pieniężnej, wynikają z prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organ ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie budzi zastrzeżeń. Organ oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny z uwzględnieniem wszystkich aspektów sprawy. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepisu art. art. 13k ust. 1 u.d.p. Stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach organ uzasadnił przestrzegając zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2016.718 j.t.), orzekł jak w sentencji wyroku.