VI SA/Wa 2215/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia 11 lipca 2006 r. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym, drogi powiatowej przy ul. [...] M. rej. ul. G. lok. [...] urządzenia reklamowego w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 2 sierpnia 2006 r. organ poinformował stronę, iż w najbliższym terminie wydana zostanie decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, a jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta [...] W. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., ponownie odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się: 1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów- Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; 5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006r.; 6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; 7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony; 8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. Organ podkreślił ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 r., według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym tj. zmniejszenie liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowanie bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż w 10 - 30 % wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowców jest jednym z powodów ich zaistnienia , a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych – głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zaznaczył, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy ul. [...] M., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w popołudniowym szczycie natężenie ruchu wynosi 1710 pojazdów na godzinę a w szczycie porannym 1300 pojazdów na godzinę). Organ powołał się na opinię IBDiM w której wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godziną. Kolejnym istotnym zdaniem organu elementem jest limit dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który wynosi 50 km/h a w związku z prowadzoną przez Komendanta [...] Policji akcją poprawy płynności ruchu drogowego na terenie [...] W. ma ulec podwyższeniu do 70 km/h. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosi 3,5 m a zatem jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 udp. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone jak również to, że wskazane powyżej okoliczności, w sposób jednoznaczny przesadzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 utd, która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi: - naruszenie art. 6 k.p.a., bowiem w jej ocenie zaskarżona decyzja została wydana przez osobę nie posiadającą ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia; - naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) poprzez dyskryminację skarżącej wobec innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W.; - naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, iż jej zdaniem upoważnienie do wydania decyzji w imieniu Prezydenta [...] W. udzielone Dyrektorowi ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W. wygasło z powodu nie złożenia przez mocodawcę tj. Prezydenta [...] W. w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego. Skarżąca podkreśliła ponadto, iż w jej ocenie w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, jakie to ustalenia organu pozwalały na przyjęcie, że w miejscu posadowienia reklamy wnioskowana instalacja będzie powodem wypadków drogowych. Według skarżącej nie wskazano również, jaka konkretna liczba wypadków zdarzyła się już w okolicach tej reklamy, bowiem wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nie są wiarygodnymi dowodami w sprawie gdyż podpisane zostały przez osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu Instytutu. Opinia nie ma nadto waloru dokumentu naukowego, gdyż powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe wymieniane ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" czy "prace stadialne". Tymczasem z treści opinii nie wynika by przeprowadzono badania dotyczące nośnika reklamowego skarżącej. Według skarżącej duże natężenie ruchu drogowego w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego samo w sobie nie przesądza, że będzie on powodem zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym, a w tym zakresie nie przeprowadzono ustaleń. Wskazując na naruszenie art. 32 Konstytucji RP skarżąca podnosiła, iż w sąsiedztwie jej reklamy, jak również na innych ulicach W. funkcjonują nośniki innych inwestorów co do których organ nie uważał za uzasadnione cofnąć zezwolenia tym przedsiębiorcom. Skarżąca wskazała przede wszystkim na reklamy firmy C., które wskazana spółka umieszcza na słupach oświetleniowych i na wiatach przystanków komunikacji miejskiej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, iż ww. przepis stanowi wyjątek od zasady, iż w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W tym też zakresie organ powołał się na stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 2/00 zgodnie, z którym to nie organ musi wykazać, że nie występują szczególne okoliczności uzasadniające lokalizowanie reklamy, ale to wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Wskazując na wytyczne zawarte w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), organ podkreślił, iż ocena, czy w danej sytuacji zagrożenie istniało leży w gestii zarządcy drogi który ponosi ustawową odpowiedzialność za stworzenie bezpiecznych warunków na drodze dla jej użytkowników. Mając na uwadze powierzchnię wnioskowanej reklamy organ zaznaczył, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, aby wnioskowana reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym. Organ podkreślił ponadto, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż w przypadku wydania negatywnej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 zarządca drogi musiał korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, czy też analizy dokumentów, dlatego też organ odwoławczy uznał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej argument o konieczności wykazania przez organ negatywnego wpływu wnioskowanego nośnika na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie mógł zostać uwzględniony. Organ podkreślił ponadto, iż podniesiony przez stronę argument czerpania korzyści majątkowych z umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie stanowi uzasadnienia dla istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Odnosząc się do zarzutu braku wiarygodności dokumentu, jakim jest Opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, podpisana przez mgr inż. L. K. organ wskazał, iż kwestionowana opinia nie jest jedynym dowodem, na którym swoje rozstrzygniecie oparł organ I instancji a ponadto dokument ten nie ma charakteru decydującego. Również zarzut nierównego traktowania podmiotów gospodarczych organ uznał za nieuzasadniony wskazując, iż od kilku miesięcy rozpatruje odwołania od konsekwentnie wydawanych przez organ I instancji decyzji odmawiających lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwoleń na już istniejące, realizując w ten sposób politykę miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Odpierając zarzut braku upoważnienia Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W. do wydawania decyzji w imieniu Prezydenta [...] W. w związku z wygaśnięciem mandatu Prezydenta ocenie organ wyjaśnił, iż w jego ocenie zarzut nie może zostać uwzględniony bowiem stwierdzenie powyższego faktu leży poza kognicja kolegium, a żaden z organów władzy sądowniczej nie zakwestionował powyższego faktu. Reasumując organ ponownie podkreślił, iż to wnioskodawca a nie organ musi wykazać, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z gospodarką drogową. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie przedstawiła argumentów pozwalających przyjąć, iż przewidziany przez ustawodawcę w art. 39 ust. 3 udp "uzasadniony przypadek" zaistniał, a to skutkować musiało odmową wydania wnioskowanego zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. zarzucając jej wadliwość wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w szczególności: 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. polegającego na: ـ przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, bowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę; ـ braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - uchybienie to w ocenie skarżącej implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie; 2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów w kwestii wyrażania zgody na lokalizowanie reklamy przy wcześniejszych decyzjach zawalających na jej funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na powstałe w jej ocenie zaniechanie organu polegające na nie ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, oraz nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie przy jednoznacznym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obowiązek w tym zakresie leży po stronie skarżącej a nie organu, czym naruszył przepisy art. 77 § 1 w zw, z art. 7 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu zmiany poglądów organu przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego skarżąca podkreśliła, iż jej zdanie doszło do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem bez podania żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających takie działanie, organ wydając wcześniej decyzje zezwalające dziś odmawia wydania takiego zezwolenia wskazują, iż obecnie urządzenie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 udp. Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 400/06, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i 3 udp, który jak wynika z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogowego w "przyszłości" a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogowym obiektów, a ponadto wskazała na treść art. 38 ust. 1 udp. W dalszej części uzasadnienia skarżąca przytoczyła argumentację mającą w jej ocenie świadczyć o konieczności zastosowania w sprawie ochrony tymczasowej w postaci wytrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując w tym zakresie na ewentualną szkodę majątkową powstałą w związku z koniecznością demontażu posiadanych urządzeń reklamowych oraz rozwiązaniem wiążących stronę umów z kontrahentami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać ze skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) – dalej udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady. Stosownie do art. 39 ust. 1 udp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 38 ust. 3 udp. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 udp. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie ponownego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wyrażenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących. W rozpatrywanej sprawie, skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] M. w rejonie ul. G. w celu umieszczenia urządzenia reklamowego w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2. Ostatecznie, w wyniku złożonego odwołania od decyzji wydanej w I instancji, skarżącej odmówiono wydania zezwolenia. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż skarżąca nie zadbała należycie o własne interesy poprzez nieprawidłowe sformułowanie wniosku. W nagłówku wniosku strona wskazała, iż domagała się "przedłużenia decyzji", choć przepisy udp nie przewidują tego typu konstrukcji prawnej. Ponadto przedmiotowy wniosek pozbawiony jest całkowicie uzasadnienia, co do istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wnioskowanego zezwolenia. W takim działaniu organu nie można dopatrzyć się wadliwości w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Zdaniem Sądu, SKO zgodnie z zasadami procedury, wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania, rozpatrzyło ponownie sprawę w jej całokształcie, podejmując na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą zezwolenia ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu. Zaś uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniom strony, odpowiada wymogom sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a. albowiem zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył również prawa materialnego. Z charakteru przestrzeni nazwanej pasem drogowym, która przeznaczona jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 udp dla zlokalizowania drogi i jej obsługi tak pod względem bezpieczeństwa ruchu, jak też pod względem technicznym oraz z obowiązków zarządcy drogi zapewnienia drodze ochrony rozumianej jak w art. 4 pkt 21 udp. To podmiot zarządzający drogą decyduje o tym, czy na wniosek zainteresowanego zajęciem pasa drogowego podmiotu, dopuści wyjątkowo czasowe zlokalizowanie obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też nie. Wyłącznie do organu należy dokonanie oceny, czy przedstawione przez zainteresowany podmiot okoliczności mogą uzasadniać odstępstwo od zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp. Jak już wskazano wyżej, w rozpatrywanej sprawie skarżąca, przyjmując za pewnik wadliwą formułę "przedłużenia zezwolenia", nie podnosiła żadnych okoliczności uzasadniających naruszenie zasady, o której mowa wcześniej. Podejmowana przez organ w trybie art. 39 ust. 3 udp decyzja, mimo że uznaniowa, tj. taka gdzie organ, rozpatrując wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, rozważa możliwość zadośćuczynienia interesowi strony wnioskującej o to zezwolenie, odnosząc go do interesu publicznego, doznaje ograniczenia. Wynika ono z samego charakteru pasa drogowego i celów jakim ma on służyć określonym w art. 4 pkt 21 udp. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. Organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do jej ochrony przez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania, a przede wszystkim do podejmowanie działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp). Powyższe oznacza, że cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje odpowiadają w istocie celowi publicznemu jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi służącej wszystkim jej użytkownikom. A zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 uodp musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. Powoływaną w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji opinię w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów zakwestionowana co do jej wiarygodności przez skarżącą, zdaniem Sądu, trudno nazwać kluczowym dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 k.p.a., z którym strona postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz w rezultacie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu (por. też uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. VI SA/Wa 1283/07, niepubl.). Reasumując, przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 uodp. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 38 ust. 1 upd należy zaznaczyć, iż zezwolenie, którego domagała się skarżąca nie było pierwszym dotyczącym wnioskowanej lokalizacji i reklamy, ale kolejnym, zatem niezasadne w ocenie Sądu było oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu jedynie wykładni językowej jako wykładni interpretacyjnej. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. W ocenie Sądu organ prawidłowo uczynił nie stosując w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia art. 38 ust. 1 udp. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa. Należy bowiem zaznaczyć, iż Sąd administracyjny kontroluje decyzje administracyjne z punktu widzenia ich legalności. Sąd nie może badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W niniejszej sprawie Sąd bada tylko zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji a nie decyzji dotyczących innych nośników w innych miejscach miasta, tym bardziej, że decyzje te nie wpływają na treść zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.