VI SA/Wa 2220/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant apl. radc. Urszula Kalisty po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zmianami dalej jako t.d.) oraz lp. 1.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej jako skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas kontroli pojazdu [...] o numerze rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej [...] kierowanego przez M. K., która miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2007 r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr [...] i została udokumentowana protokołem nr [...] podpisanym przez kontrolowanego kierowcę, stwierdzono, że transport drogowy wykonywany był pojazdem niezgłoszonym do licencji. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] maja 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. W. karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie kwestionował naruszenia stanowiącego podstawę decyzji, a jedynie wysokość kary, która w jego ocenie jest niewspółmierna do naruszenia. Wyjaśnił również, iż pojazd nie został wcześniej zgłoszony do licencji, bowiem przedsiębiorca nie miał wystarczającej wiedzy o takim obowiązku. Podniósł iż nie został poinformowany przez organ, który wydał licencję, o skutkach niewywiązania się z obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji. Po rozpoznaniu powyższego odwołania GITD decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ podał, iż stan faktyczny sprawy wskazuje, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów w zakresie obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji. Bezsprzecznym jest fakt, że w dniu kontroli wykonywany był transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji. Powyższe wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. a także z samego odwołania skarżącego, który nie kwestionował tego naruszenia. Ustalenia te potwierdza także pismo Ministerstwa Transportu z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzające, iż pojazd marki [...] o numerze rej. [...] nie został zgłoszony przez przedsiębiorcę do posiadanej licencji o nr [...]. Odnosząc się do argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu organ stwierdził, iż wyjaśnienia, dotyczące niezgłoszenia pojazdu do licencji złożone w odwołaniu, nie mogą wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia w tym zakresie, albowiem organ administracji orzeka w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili kontroli drogowej. Przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym także znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu, skoro go wykonuje. Sprawą skarżącego jest takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby przestrzegać obowiązujących przepisów. Rolą organów Inspekcji jest kontrola ich przestrzegania. Odnosząc ustalenia stanu faktycznego do przywołanych w decyzji przepisów ustawy o transporcie drogowym, mających w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, organ odwoławczy uznał, że nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł było zasadne. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej zmianę polegającą na zmniejszeniu wymierzonej kary i o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. Swoje żądanie oparł na naruszeniu art. 2, 8 ust. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę, że ranga naruszenia jest nieadekwatna do wysokości kary co narusza art. 2 Konstytucji RP. Podkreślił, że sankcja za niewykonanie zgłoszenia, co jest czynnością techniczną jest identyczna jak za prowadzenie działalności bez licencji. Zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP oparł na analizie wysokości kar wynikających z załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że w przypadku przewozów na potrzeby własne kary za brak zaświadczenia i za niezgłoszenie pojazdu do zaświadczenia są zróżnicowane. Wnioskował, aby Sąd na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zastosował ustawę zasadniczą bezpośrednio. Nadto skarżący podał, że nie zgłosił pojazdu do licencji przez niewiedzę w tej materii. W jego ocenie organy powinny, wydając licencję, pouczyć go, jakie są sankcje niezgłoszenia danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym. Brak takiego pouczenia stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. Skarżący podkreślił, że poniósł szkodę na skutek nieznajomości prawa. W odpowiedzi na skargę GITD wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] marca 2008 r. skarżący zwrócił się o rozważenie możliwości skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, wskazując na dyskryminacyjne zróżnicowanie podmiotów popełniających identyczne naruszenie przepisów (lp. 1.2 i 1.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz obowiązującymi przepisami prawa procesowego i regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności skargi, wniesionej przez A. W. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Sąd nie znalazł podstaw do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP (art. 8 ust. 2), albowiem w ocenie Sądu nie zachodzi konflikt, między treścią norm konstytucyjnych a mających w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wobec powyższego Sąd nie znalazł też podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zostały zastosowane w niniejszej sprawie, z Konstytucją RP. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu zrównanie sankcji administracyjnej za wykonywanie transportu bez licencji z wykonywaniem transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji nie narusza powyższej zasady. Ustawa o transporcie drogowym szczegółowo określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego. Jednym z wymogów dla podjęcia i wykonywania tego transportu jest udzielenie licencji, którą można uzyskać m.in. gdy posiada się tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymogi techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany (art. 5 ust. 3 pkt. 5 t.d.). Ubiegając się o udzielenie licencji przedsiębiorca do pisemnego wniosku musi także dołączyć m. in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi (art. 8 ust. 3 pkt 8 t.d.). Zgodnie z przepisem art. 14 t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 t.d., a więc także zmianę pojazdów, którymi transport drogowy jest wykonywany. Celem ustawy o transporcie drogowym było uporządkowanie i ujednolicenie zasad wykonywania tego transportu i określenie nadzoru nad jego wykonywaniem tak, aby transport ten odbywał się na zasadach i w warunkach zapewniających bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu. Gwarantem takiego bezpieczeństwa jest m.in. wykonywanie transportu dopuszczonymi do ruchu pojazdami. Aby uprawnione organy miały nadzór nad tym, jakimi pojazdami wykonywany jest transport, wprowadzono obowiązek dokumentowania dopuszczenia pojazdu do ruchu. Przedsiębiorca obowiązany jest czynić to zarówno ubiegając się o licencję, jak i przy każdej zmianie pojazdu. Tylko wtedy nadzór w tym zakresie może być realny. Kara za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji została wprowadzona z dniem 21 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 180 poz. 1497). Jak wynika z uzasadnienia zamierzonych zmian do ustawy o transporcie drogowym (druk sejmowy nr 3930 z dnia 17 lutego 2005 r.) projektowany załącznik do ustawy zawiera nowe rozwiązania, będących wynikiem doświadczeń z okresu stosowania obowiązującego załącznika, a także z uwagi na akcesję wprowadza sankcje za przypadki, które wynikają wprost z przepisów unijnych, a które nie były przewidziane w obowiązującej wersji. Powyższe wskazuje, że wprowadzenie odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegające na niezgłoszeniu nowego pojazdu do licencji, wynikało z braku respektowania przez przedsiębiorców tego obowiązku. Pamiętać przy tym należy, że kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu, służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 stwierdził, iż odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie uznane zostały przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie winy obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera postać odpowiedzialności ustawowej. Ma zastosowanie do osób fizycznych, prawnych oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej. Trybunał wskazał, iż postępowanie represyjne różni od postępowania nierepresyjnego tym, że wiążą się z nim inne cele i funkcje niż ze stosowaniem środków prawnych o charakterze prewencyjno-ochronnym i zabezpieczającym. Trybunał wyraźnie zaznaczył w tym kontekście, iż art. 42 ust. 1-3 Konstytucji RP odnosi się tylko do odpowiedzialności karnej i postępowania karnego i nie powinien być rozciągany na wszelkie inne postępowania, w których stosowane są jakiejkolwiek sankcje i dolegliwości, albowiem prowadziłoby to do zakwestionowania całej filozofii winy i odpowiedzialności na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednocześnie, iż w prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonowanych do postaw legalistycznych. W konsekwencji należy przyjąć - kierując się wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego, zawartymi w przedmiotowym orzeczeniu z dnia 15 stycznia 2007 r., iż istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Zrównanie wysokości kar przewidzianych w lp. 1.1. i 1.2. miało – w ocenie Sądu – przymuszenie przedsiębiorców do wypełnienia tych warunków wykonywania transportu, które przesądzają o jego bezpieczeństwie dla wszystkich uczestników ruchu, jak również mają na celu ochronę własności publicznej. Art. 32 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W orzeczeniu z dnia 14 marca 2006 r. (sygn. akt I OSK 67/06, Lex nr 198281) NSA wskazał, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. Wykonywanie transportu drogowego różni się zdecydowanie od przewozów na potrzeby własne. Transport drogowy polega bowiem na podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, podczas gdy przewóz na potrzeby własne jest wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Dla wykonywania transportu drogowego trzeba spełnić inne warunki niż dla wykonywania przewozu na potrzeby własne. Inny jest cel tych rodzajów działalności i inny charakter. Nie można zatem uznać, że przedsiębiorcy wykonujący różniące się rodzaje działalności znajdują się w tożsamej sytuacji. W konsekwencji zróżnicowanie kar za niewypełnienie ustawowych wymagań określonych dla transportu drogowego i dla przewozów na potrzeby własne nie narusza art. 32 Konstytucji RP. Każdy przedsiębiorca podejmujący działalność w określonej dziedzinie obowiązany jest zapoznać się szczegółowo z regulacjami prawnymi mającymi w tego rodzaju działalności zastosowanie. Skarżący, prowadząc działalność w zakresie międzynarodowego transportu rzeczy, jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu tej działalności gospodarczej. Ustawa o transporcie drogowym jest podstawowym aktem prawnym mającym zastosowanie przy wykonywaniu transportu drogowego. Z art. 9 k.p.a. wynika dla organów administracji publicznej obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej. Nie oznacza on jednak, że wydając licencję jest obowiązany informować stronę o treści wszystkich przepisów, które winny być przestrzegane przy wykonywaniu danego rodzaju transportu. Na odwrocie licencji znajdują się jedynie postanowienia ogólne, a powinnością przedsiębiorcy jest zapoznanie się ze szczegółowymi regulacjami w tym zakresie. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego i nie może przekształcić się w obowiązek informowania w zakresie organizacji i prowadzenia działalności gospodarczej w ramach transportu drogowego. Zarzut naruszenia przez organy inspekcji transportu drogowego nie jest zatem zasadny, tym bardziej, że to nie te organy licencji udzielały. Inspekcja Transportu Drogowego powołana jest do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi. Mając powyższe względy na uwadze i przyjmując, że stan faktyczny między stronami jest niesporny, zaś wysokość wymierzonej kary wynika bezpośrednio z przepisów ustawy oraz uznając niezasadność zarzutów podniesionych w skardze, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.