VI SA/Wa 223/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych oddala skargę Decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF" lub "Komisja") działając na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1149, z późn. zm.), dalej: "ustawa o nadzorze", oraz art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384, z późn. zm.), dalej: "ustawa o obrocie", zawiesiła na okres 2 lat uprawnienia M. M. (dalej również: "Makler" lub "Skarżący") do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych za naruszenie przepisów prawa i przepisów regulaminu wewnętrznego, tj.: 1) art. 126 ust. 1 ustawy o obrocie poprzez zaniechania w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami Wydziału [...] (dalej: "W[...]") Domu Maklerskiego P. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "DM P."), które doprowadziły do wystąpienia nieprawidłowości i skutkowały naruszeniami regulacji wewnętrznych obowiązujących w DM P., 2) § 17 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 w zw. z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów w DM P., poprzez obsługę rachunków inwestycyjnych M. G. (dalej również: "Klientka") i niezgłoszenie tego przełożonemu za pośrednictwem portalu wewnętrznego DM P., – do których przestrzegania był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu maklera papierów wartościowych w okresie zatrudnienia w DM P. S.A. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Makler złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uzupełnienie postępowania dowodowego, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], KNF na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze oraz art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie uchyliła zaskarżoną decyzję i orzekła o zawieszeniu na okres 1 roku i 6 miesięcy uprawnień Maklera do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych za naruszenie przepisów regulaminu wewnętrznego: 1) pkt 2.2.1. decyzji Wiceprezesa Zarządu DM P. z [...] lutego 2008 r., nr [...], w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej specjalistycznej jednostki organizacyjnej – Dom Maklerski oraz pkt 3.2.1. decyzji Wiceprezesa Zarządu DM P. z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej specjalistycznej jednostki organizacyjnej – Dom Maklerski w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 Regulaminu organizacyjnego specjalistycznej jednostki organizacyjnej P. S.A., wprowadzonego na mocy uchwały Zarządu P. S.A. z [...] listopada 2007 r., nr [...], poprzez zaniechania w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami W[...] DM P., które doprowadziły do wystąpienia nieprawidłowości i skutkowały naruszeniami regulacji wewnętrznych obowiązujących w DM P., 2) § 17 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 w zw. z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów w DM P., wprowadzonego decyzją Dyrektora Zarządzającego kierującego DM P. z [...] maja 2010 r., nr [...], poprzez obsługę rachunków inwestycyjnych M. G. i niezgłoszenie tego przełożonemu za pośrednictwem portalu wewnętrznego DM P., do których przestrzegania był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu maklera papierów wartościowych w okresie zatrudnienia w DM P. W pozostałym zakresie Komisja umorzyła postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. M. jest od 27 października 1994 r. maklerem papierów wartościowych. W DM P. Makler był zatrudniony od 1 sierpnia 2004 r. do 28 marca 2011 r. początkowo jako "Specjalista – Makler", a od 1 czerwca 2006 r. jako Dyrektor [...] kierujący Wydziałem [...]. Stosunek pracy z Maklerem rozwiązano 28 marca 2011 r. bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, a jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy pracodawca wskazał naruszenie obowiązujących w DM P. regulacji wewnętrznych przez niepoinformowanie przełożonego o fakcie pozostawania w relacjach mogących rodzić konflikt interesów z klientką, będącą jego partnerką życiową, złożenie nieprawdziwego oświadczenia w zakresie posiadania przez osoby bliskie rachunków inwestycyjnych, mimo posiadania przez partnerkę życiową rachunku inwestycyjnego w DM P. oraz sprawowanie niewłaściwego nadzoru nad podległymi pracownikami i pracą kierowanej przez niego komórki. Organ zaznaczył, że od 1 stycznia 2010 r. do 16 marca 2011 r. Makler zajmował się obsługą klientki DM P. M. G., z którą posiadał troje wspólnych dzieci i do 2007 r. pozostawał we wspólnym gospodarstwie domowym. Ponadto ustalenia postępowania dotyczące nadzoru Maklera nad pracą podległej komórki w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 16 lutego 2011 r. wskazują na brak aktualnej procedury dotyczącej przyjmowania i realizacji zleceń Do Dyspozycji Maklera (dalej: "procedura DDM") oraz dochodziło do nieprawidłowości w zakresie obsługi zleceń klientów. Jednocześnie KNF ustaliła, że w okresie zatrudnienia Maklera doszło do naruszenia regulacji wewnętrznych przez niepoinformowanie przełożonego o fakcie pozostawania w relacjach z obsługiwaną Klientką mogących rodzić konflikt interesów. Komisja zaznaczyła przy tym, że inni pracownicy W[...] obsługiwali Klientkę wyłącznie sporadycznie. Organ ustalił, że od początku 2010 r. do 16 marca 2011 r. Klientka osiągnęła zysk w wysokości 571 851,21 zł z tytułu usług brokerskich świadczonych przez DM P. (rachunek inwestycyjny nr [...]) oraz 53 920,00 zł z tytułu usług maklerskich DM P. (rachunek inwestycyjny nr [...]). Na ww. rachunkach w tym okresie złożono łącznie 7 357 zleceń, z czego 7 057 zostało wprowadzonych do systemu przez Maklera, przy czym Klientka składała na rachunkach głównie zlecenia osobiste z częstotliwością około 2-3 zleceń DDM tygodniowo. Organ ustalił także, że Makler i Klientka znają się do kilkunastu lat, a w przeszłości byli zatrudnieni w P. S.A. Nie byli nigdy małżeństwem, ale posiadają troje wspólnych dzieci w wieku od 4 do 9 lat, przy czym od kilku lat nie mieszkają razem, nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, mają odrębne adresy zameldowania, nie mają wspólnych rachunków bankowych, a swoje wydatki pokrywają z odrębnych środków, nie mając wspólnych przedsięwzięć majątkowych. Komisja wskazała także, że 8 kwietnia 2010 r. Makler złożył pracodawcy pisemne oświadczenie, z którego treści wynikało, iż zapoznał się z Regulaminem inwestowania na własny rachunek w instrumenty finansowe przez osoby powiązane z Domem Maklerskim oraz zobowiązał się do przestrzegania zawartych w nim postanowień. W dokumencie tym Makler jako osobę bliską posiadającą w DM P. rachunek wskazał jedynie brata. KNF ustaliła, że nadzór Maklera nad działalnością W[...] polegał przede wszystkim na kwartalnych kontrolach kierowanej komórki w zakresie obsługi i realizacji zleceń, z których sporządzał raporty, przekazywane do komórki nadzoru wewnętrznego DM P. oraz na merytorycznym codziennym nadzorze nad pracownikami W[...]. Makler posiadał praktyczną wiedzę, jak wyglądało przyjmowanie zleceń od klientów i codzienne rozmowy odbywane przez pracowników W[...] z klientami w związku z obsługą zleceń. Wszyscy pracownicy W[...] zajmowali w latach 2010-2011 wspólne pomieszczenie i mogli wzajemnie słyszeć swoje rozmowy. W ramach nadzoru nad pracą W[...] Makler kładł szczególny nacisk na aktywność pracowników we współpracy z klientami w zakresie generowanych obrotów i przyjmowanych zleceń. W okresie od 1 do 16 lutego 2011 r. pracownicy Biura Nadzoru DM P. przeprowadzili w W[...] kontrolę wewnętrzną, która wykazała brak aktualnej procedury dotyczącej przyjmowania i realizacji zleceń DDM, błędy i nieprawidłowości w przyjmowaniu zleceń DDM, przypadki podawania parametrów zleceń przez maklerów a nie klientów, błędy w zakresie sposobu identyfikacji klientów w przypadku zleceń telefonicznych. KNF ustaliła także, że w 2011 r. przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające związane z obsługą przez Maklera rachunków osoby bliskiej – Klientki – które przyczyniło się do rozwiązania (28 marca 2011 r.) stosunku pracy z M. M. W wyniku tego postępowania przełożony Maklera dowiedział się o relacjach łączących Maklera z Klientką, w tym został poinformowany, że Klientka jest matką jego dzieci. W piśmie z 15 października 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Związek Maklerów i Doradców (dalej: "ZMD"), stwierdzając m.in., że Makler miał interes w zyskownych transakcjach na rzecz Klientki, z którą łączyły go co najmniej obciążenia związane z wychowywaniem wspólnych dzieci. Według ZMD materiał dowodowy potwierdza zaniedbania w zakresie nadzoru nad pracownikami W[...], brak aktualnej procedury realizacji zleceń DDM; na pierwszym miejscu Makler stawiał działania sprzedażowe, przywiązując niską wagę do funkcji kontrolnych. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja stwierdziła, że Makler był odpowiedzialny za zapewnienie kontroli poprawności wprowadzania danych do odpowiednich aplikacji przez podległych pracowników oraz identyfikowanie zagrożeń dotyczących wykonywania zadań i podejmowanie działań zaradczych, przy czym z ustaleń organu wynikało, że w W[...] dochodziło do przyjmowania zleceń do realizacji mimo braku jednoznacznych dyspozycji telefonicznych klientów. Zdaniem KNF w analizowanych przypadkach uchybień nie istniały podstawy uzasadniające odstępstwo od regulacji wewnętrznych istniejących w DM P., a w szczególności nie stanowiły ich potrzeba sprawnej obsługi ani kategoria obsługiwanych klientów. W ocenie organu dostrzeżenie potrzeby zmian w zakresie regulacji powinno motywować do wystąpienia z wnioskiem w sprawie takich zmian, a nie do naruszania istniejących regulacji. Komisja ustaliła jednocześnie na podstawie arkuszy zleceń, że niepodawanie godzin zleceń było stałą praktyką W[...], której nie można wytłumaczyć przeoczeniem. Zdaniem organu pomimo powtarzalności tych uchybień Makler nie podejmował żadnych działań, a wręcz je akceptował, pozostając w błędnym przekonaniu usankcjonowania takiego działania przez DM P., naruszając obowiązek sprawowania nadzoru nad pracownikami w celu zapewnienia działania instytucji finansowej zgodnie z przepisami. Komisja stwierdziła, że w osnowie ww. zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2012 r. doszło do błędnego zakwalifikowania zachowań Maklera jako naruszeń art. 126 ust. 1 ustawy o obrocie, gdyż przez swoje zaniechania w nadzorze naruszył on regulacje wewnętrzne DM P. w postaci Regulaminu organizacyjnego specjalistycznej jednostki organizacyjnej P. S.A., a nie powszechnie obowiązujące przepisy prawa. KNF stwierdziła również, że Maklerowi nie można jednoznacznie przypisać uchybień w nadzorze pracowników W[...] w zakresie niewskazania, że złożone telefonicznie zlecenie jest zleceniem DDM ani niewskazania daty pierwszej ani ostatniej sesji na formularzu zlecenia DDM, gdyż w toku postępowania, odmiennie niż przy kontroli wewnętrznej DM P., nie dokonano jednoznacznych ustaleń co do ich nagminnego występowania. Komisja doszła także do odmiennych wniosków co do obowiązku Maklera w zakresie aktualizacji procedury Opis czynności wykonywanych przy obsłudze klienta w zakresie obsługi rachunku brokerskiego, obsługi finansowej i dyspozycji maklerskich z 4 stycznia 2006 r., uznając uznaniowy charakter inicjatywy do podjęcia prac nad aktualizacją procedury bez wskazania, kto i kiedy powinien zainicjować zmiany regulacji wewnętrznych DM P. Jednocześnie w zakresie naruszeń Regulaminu zarządzania konfliktami interesów, Komisja stwierdziła, że Makler był osobą powiązaną w rozumieniu art. 82 ust. 3a pkt 2 ustawy o obrocie i zgodnie z przywołanym Regulaminem transakcje wykonywane przez M. M. na podstawie zleceń M. G. stanowiły transakcje własne –zawierane na rachunek osoby pozostającej z nim stosunkach powodujących, że osoba powiązana ma istotny interes w zawarciu danej transakcji na rzecz tej osoby. Zdaniem organu Makler powinien był identyfikować sytuacje, które mogą doprowadzić do wystąpienia konfliktu interesów, oraz unikać podejmowania działań, mogących doprowadzić do jego wystąpienia, a w przypadku ich wystąpienia obowiązany był zawiadomić o tym przełożonego w przewidzianej Regulaminem formie za pośrednictwem portalu wewnętrznego DM P. (a nie w formie ustnej), uruchamiając w ten sposób system ostrzegania o zdarzeniach mogących wywoływać konflikt interesów. W opinii organu nadzoru w świetle okoliczności posiadania trójki wspólnych dzieci istniało zasadne ryzyko, że w interesie Maklera jest uwzględnianie interesu M. G. w większym stopniu, niż w przypadku pozostałych klientów. Sama sytuacja, w której M. M. miał obsługiwać rachunki papierów wartościowych M. G., powinna spowodować podjęcie działań przewidzianych w regulacjach wewnętrznych DM P. Makler świadomy relacji z Klientką powinien zidentyfikować tę sytuację jako potencjalne źródło konfliktu interesów. Komisja nie ustaliła w sposób jednoznaczny powodów natury finansowej, które miałyby stanowić źródło tego konfliktu (w rozumieniu § 10 pkt 3 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów). Stwierdziła jednak, że taką przesłanką jest posiadanie przez Maklera i Klientkę trojga wspólnych dzieci. Przyczyna konfliktu interesów może wynikać z sytuacji, kiedy Dom Maklerski lub osoba z nim powiązana ma powody natury finansowej lub innej do tego, by ponad interes jednego klienta przedkładać interes innego klienta lub grupy klientów. Konflikt interesów z założenia jest sytuacją faktyczną o potencjalnym charakterze. Fakt posiadania przez maklera wspólnych dzieci z klientem, którego obsługuje, będzie budzić uzasadnione wątpliwości, czy nie powoduje to odmiennego traktowania pozostałych klientów. Obsługiwanie klienta, z którym wiążą maklera konkretne relacje zdecydowanie odróżniające go od pozostałych klientów (a do takich relacji zalicza się posiadanie wspólnych dzieci) w powszechnym odczuciu zawsze będzie budzić pytanie o prawdopodobieństwo różnic w traktowaniu klientów, niezależnie od ewentualnych motywacji ekonomicznych. Według organu "uwzględniając wszelkie okoliczności" istniało zagrożenie sytuacją, w której Makler poświęciłby większą ilość czasu i uwagi przy obsłudze zleceń M. G. kosztem innych klientów. Posiadanie wspólnych dzieci, łącznie z faktem uzyskania dużej swobody realizacji zleceń, dawały podstawę do przypuszczania, że jedyną motywacją Maklera nie będzie wyłącznie "działanie w najlepszej pojętym interesie klienta", a osiągnięcie jak największego zysku dla M. G. W przypadku konfliktu interesów chodzi o samą możliwość powstania sytuacji zróżnicowania poziomu świadczonych usług i bez znaczenia są działania, które w odczuciu Maklera zmierzały do równego traktowania klientów. KNF wskazała jednocześnie, że Makler powinien był wykazać się samodzielnością w zakresie realizacji wewnętrznych regulacji i nie może tłumaczyć braku zgłoszenia konfliktu interesów działaniem swojego przełożonego. Organ odnotował także, że Makler nie zaprzestał obsługi Klientki i nie przekazał obsługi jej zleceń innemu pracownikowi. Jednocześnie Komisja ustaliła, że Makler naruszył obowiązujące regulacje wewnętrzne (§ 14 ust. 1 pkt 4 i 5 Regulaminu organizacyjnego) przez niekontrolowanie poprawności wprowadzania przez podległych mu pracowników danych do odpowiednich aplikacji oraz przez nieidentyfikowanie zagrożenia dotyczącego wykonywania zadań i niepodejmowanie działań zaradczych. KNF zastrzegła przy tym, że odpowiedzialność Maklera za uchybienia w nadzorze nie oznacza bezpośredniej odpowiedzialności za wszelkie naruszenia podległych mu pracowników W[...], które zostały stwierdzone w toku kontroli wewnętrznej Biura Nadzoru, ale jedynie za te naruszenia regulacji wewnętrznych, które były w ich działalności nagminną praktyką. Organ podkreślił jednocześnie, że M. M. jako makler papierów wartościowych pełniący funkcję Dyrektora Sprzedaży W[...] był zobowiązany do znajomości regulacji wewnętrznych oraz do podejmowania działań nadzorczych określonych w tych regulacjach. Zdaniem Komisji Makler, pomimo tego obowiązku nie znał obowiązujących regulacji wewnętrznych i tkwił w błędnym przekonaniu co do możliwości stosowania praktyki sprzecznej z regulacjami wewnętrznymi, co z kolei skutkowało akceptacją naruszeń podległych pracowników W[...]. Naruszenia te były przejawami regularnych praktyk i potwierdzały nieprawidłowości mające źródło w nieprzestrzeganiu regulacji wewnętrznych DM P. (por. szczegółowy opis odnotowanych naruszeń/nieprawidłowości na str. 27 i nast. zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] listopada 2014 r. – chodzi w szczególności o niewpisywanie godzin przyjęcia zleceń do formularza zleceń, a szerzej wypełnianie formularzy zleceń i kontrolowanie wprowadzania danych do aplikacji, jak również o problematykę identyfikacji klienta, podawania parametrów zleceń, tj. omawiania parametrów zleceń na nienagrywanych telefonach, a następnie akceptacji przez klienta wcześniej ustalonych parametrów podczas nagrywanej rozmowy, niepodejmowanie działań zaradczych mających na celu przeciwdziałanie praktykom niezgodnym z regulacjami wewnętrznymi, a to z powodu nieznajomości wewnętrznych regulacji Domu Maklerskiego oraz błędnych wyobrażeń co do możliwości ich niestosowania). Organ podkreślił przy tym, że M. M., jako makler papierów wartościowych – stanowiący zawód zaufania publicznego – powinien odznaczać się samodzielnością w przestrzeganiu przepisów prawa oraz regulacji wewnętrznych domu maklerskiego, w którym był zatrudniony. W ocenie KNF Makler błędnie identyfikuje sprawowanie nadzoru nad pracownikami z zastępowaniem ich w czynnościach służbowych. Sednem uchybień Maklera było niepodejmowanie działań nadzorczych wobec regularnych praktyk pracowników W[...] stojących w sprzeczności z brzmieniem regulacji wewnętrznych, mających de facto postać akceptacji takich działań jako uzasadnionych. Według organu stwierdzone naruszenia były "przejawem stanu, wynikającego z niesprawowania nadzoru" przez Maklera. Jednocześnie zachowania Maklera nie zostały uznane za naruszenie art. 126 ust. 1 ustawy o obrocie (tylko za naruszenia regulaminów wewnętrznych), zatem jego rozważania dotyczące zdefiniowania zasad uczciwego obrotu, czy słusznego interesu klientów, których naruszenie – jego zdaniem – stanowiło podstawę odpowiedzialności, o której rozstrzygała Komisja, należy uznać za niemające w sprawie znaczenia. Komisja podkreśliła, że makler papierów wartościowych jest zobowiązany do przestrzegania wszystkich regulacji wewnętrznych, niezależnie od subiektywnego przekonania co do ich istotności dla właściwego funkcjonowania domu maklerskiego i nie może dokonywać gradacji tych obowiązków. Makler nie może też wywodzić, iż ze względu na brak reklamacji realizacji zleceń przez klientów DM P. zadania były wykonywane prawidłowo i terminowo. Prawidłowość wykonywania tych zadań była bowiem determinowana regulacjami wewnętrznymi Domu Maklerskiego, a nie reakcjami obsługiwanych klientów. Jednocześnie Komisja wskazała, że bez znaczenia dla odpowiedzialności administracyjnej Maklera jest jego argument o traktowaniu przez DM P. niektórych ze stwierdzonych naruszeń jako normalnego trybu działania w ramach świadczenia usługi maklerskiej, gdyż dla organu nadzoru rozstrzygająca jest treść funkcjonujących ówcześnie regulacji wewnętrznych Domu Maklerskiego. Gdyby dochodziło do akceptacji określonych praktyk, znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach wewnętrznych. Komisja wskazała także, że z uwagi na niemożliwość przypisania Maklerowi obowiązku aktualizacji procedury DDM, organ nie prowadził postępowania w kierunku ustalenia, czy procedura ta wymagała aktualizacji oraz czy do wszczęcia procedury wprowadzenia nowych regulacji zobowiązany był M. M. (Makler). Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ podkreślił, że w toku jego wydawania wzięto pod uwagę okoliczności podnoszone przez Maklera oraz brak zastrzeżeń dotychczasowego pracodawcy, w okresie przed stwierdzeniem naruszeń, w stosunku do jego osoby, w związku z czym odstąpiono od nakładania na niego najsurowszej możliwej kary, tj. skreślenia z listy maklerów papierów wartościowych. Nałożona kara zawieszenia na okres 1 roku i 6 miesięcy uprawnień do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych odniesie skutek prewencyjny w stosunku do Maklera, jak i pozostałych przedstawicieli zawodu. Komisja wyjaśniła przy tym, że nie miała możliwości umorzenia postępowania bądź odstąpienia od wymierzenia sankcji administracyjnej ze względu na okoliczność zawiadomienia przełożonego o zaistniałej sytuacji (chodzi o ustne zawiadomienie o fakcie obsługi Klientki, z którą Makler ma wspólne dzieci). Jej zdaniem użycie słowa "może" oznacza, że w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia prawa, organ nadzoru uprawniony jest do nałożenia sankcji z katalogu zawartego w art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie, która będzie adekwatna do stwierdzonego naruszenia, ale nie może stanowić to podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary, gdyż przepis ten nie pozwala na stwierdzenie uchybień bez zastosowania sankcji. Uznanie administracyjne nie przewiduje możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy nieprzewidzianego w ustawie, a stworzonego przez organ administracji na użytek sprawy, chociażby spowodowane to było słusznymi względami wobec strony. Celem nadzoru sprawowanego przez Komisję nad rynkiem finansowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku. Tym samym organ nadzoru w związku ze stwierdzonymi naruszeniami popełnionymi przez Maklera nie mógł pozostać obojętny. Odpowiedzialność za wskazane naruszenia jest odpowiedzialnością administracyjną i ma charakter obiektywny, a jej podstawową przesłanką jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie niezgodne z prawem, przy czym Makler był zobowiązany do przestrzegania zarówno powszechnie obowiązujących przepisów prawa, jak i regulacji wewnętrznych, które mają kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa klientów DM P. Zdaniem KNF stwierdzone naruszenia były istotne i podważały zaufanie do całego systemu tworzącego infrastrukturę rynku kapitałowego. Wobec stwierdzenia po ponownym rozpatrzeniu sprawy, że Maklerowi nie można przypisać naruszeń przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych w zakresie naruszenia obowiązku aktualizacji obowiązującej procedury realizacji zleceń DDM, a także uchybień w nadzorze nad podległymi pracownikami Domu Maklerskiego w zakresie niewskazania przez klienta oraz osobę przyjmującą zlecenie podczas rozmowy telefonicznej, iż dane zlecenie jest zleceniem do dyspozycji maklera oraz w zakresie niewskazania daty pierwszej sesji ani daty ostatniej sesji na formularzu zleceń DDM, Komisja umorzyła w tym zakresie postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Na powyższe orzeczenie Makler pismem z 22 grudnia 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji bądź o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji niemieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy – uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, podczas gdy organ odwoławczy uchylając decyzję w całości, może jedynie orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie w całości, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 11 ust. 7-9 ustawy o nadzorze w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. przez wydanie decyzji przez organ kolegialny, w skład którego wchodzili członkowie biorący udział w wydaniu decyzji w poprzedniej instancji, a więc podlegający z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy; 3) art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie innych przepisów prawnych oraz na podstawie innych okoliczności faktycznych sprawy oraz wprowadzenie nowej przesłanki odpowiedzialności Skarżącego za zaniechania w nadzorze w postaci nagminności naruszeń, co doprowadziło do naruszenia tożsamości przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, tj. nieustalenie, do jakich czynności zobowiązany był Skarżący w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami W[...] DM P., co skutkowało pociągnięciem Skarżącego do odpowiedzialności karno-administracyjnej, podczas gdy za zaniechania można odpowiadać tylko, gdy organ wykaże, do jakich czynności Skarżący był zobowiązany i jakich czynności zaniechał; 5) art. 6 k.p.a. przez działanie bez podstawy prawnej, tj. pociągnięcie Skarżącego do odpowiedzialności za zaniechania w nadzorze nie na podstawie przepisów prawa, lecz na podstawie okoliczności faktycznej w postaci "nagminności" naruszeń, co skutkowało bezzasadnym, arbitralnym i dyskrecjonalnym nałożeniem dotkliwej sankcji na Skarżącego; 6) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez brak ustaleń dotyczących rzekomej "nagminności" naruszeń regulaminów organizacyjnych DM P. przez podległych Skarżącemu pracowników, od której to okoliczności organ uzależnia odpowiedzialność Skarżącego za naruszenia w nadzorze nad podległymi pracownikami, a jedynie oparcie się na wynikach audytu wewnętrznego przeprowadzonego w DM P., co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji; 7) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez nieudowodnienie, brak dostatecznego wyjaśnienia oraz ustalenia i sprzeczną z zasadami logiki i wiedzy ocenę dowodów i w efekcie przyjęcie, że fakt posiadania trójki wspólnych dzieci pomiędzy Skarżącym a M. G. stanowił okoliczność kwalifikowaną na gruncie § 10 pkt 3 Regulaminu zarządzania konfliktem interesów DM P. jako "inne powody niż wynikające z natury finansowej" bez wskazania, jaka to była relacja oraz w jaki sposób mogłaby wpłynąć na spowodowanie konfliktu interesów, co w ocenie organu uzasadniało podjęcie przez Skarżącego procedury związanej z konfliktem interesów, podczas gdy organ w żaden sposób nie uzasadnił, w jaki sposób fakt posiadania wspólnych dzieci, przy przyjęciu zerwaniu wszelkich więzi ekonomicznych i gospodarczych, może doprowadzić do konfliktu interesów, a jedynie posługuje się ogólnikowi stwierdzeniami, że Skarżący mógł mieć na celu chęć przyniesienia większych zysków dla klientki, podczas gdy jego obowiązkiem pracowniczym było zwiększanie zysków osiąganych przez DM P., co doprowadziło do nałożenia sankcji na Skarżącego; 8) art. 8, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. przez pociągnięcie przez organ do wszelkiej odpowiedzialności za uchybienia, do jakich doszło w DM P., tylko i wyłącznie na Skarżącego, oraz przez posługiwanie się różnymi i sprzecznymi ze sobą kryteriami w przypisywaniu tej odpowiedzialności w zależności od stwierdzonego naruszenia, tj. stwierdzenie przez organ w zakresie rzekomego naruszenia procedur dotyczących konfliktu interesów, że informacja od przełożonego o braku konfliktu interesów pomiędzy Skarżącym a M. G. nie jest wystarczająca do niezgłoszenia tej relacji na oficjalnym formularzu z uwagi na to, że Skarżący samodzielnie i niezależnie powinien odpowiadać za przepisy regulaminów DM P. i jednocześnie przypisanie Skarżącemu odpowiedzialności za zaniechania w nadzorze nad podległymi pracownikami z uwagi na to, że to jedynie przełożony powinien odpowiadać za błędy pracowników i nakierowywać ich na poprawność i rzetelność działania, co doprowadziło do sprzeczności uzasadnienia Organu, pozbawionego logiki, które miało jedynie na celu nałożenie dotkliwej odpowiedzialności tylko na Skarżącego, a nie rzetelne wyjaśnienie okoliczności sprawy; 9) art. 8, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. przez bezpodstawne stawianie interesu społecznego nad interes Skarżącego i jednocześnie brak wykazania, jaki interes społeczny jest ważniejszy od interesu Skarżącego oraz przez posługiwanie się w tym zakresie jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami, podczas gdy w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia interesu społecznego, albowiem wszelkie domniemane błędy lub zachowania, których dopuścili się podlegli Skarżącemu pracownicy w późniejszych regulaminach DM P. zostały uznane za wzorcowe zachowanie oraz klienci nie składali skarg i zażaleń, a przełożeni Skarżącego wiedzieli o relacjach, jakie łączyły Skarżącego z M. G. i nie zdefiniowali go jako źródła "konflikt interesów", przez co zaniechanie Skarżącego w postaci wprowadzenia tej informacji do formularza było niecelowe i nie zagrażało interesowi społecznemu, co powinno skutkować umorzeniem niniejszego postępowania; 10) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji wydanej przez organ rozpatrujący sprawę w I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy w sprawie istniały okoliczności do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania; 11) naruszenie art. 130 pkt 1 ustawy o obrocie w związku z pkt 3.2.1 Decyzji Wiceprezesa Zarządu DM P. nr [...] z [...] lutego 2008 r. w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej specjalistycznej jednostki organizacyjnej – Dom Maklerski w związku z § 14 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego specjalistycznej jednostki organizacyjnej P. S.A. przez ich błędną wykładnię i w efekcie bezzasadne przyjęcie, że Skarżący zobowiązany był do pełnienia funkcji nadzorczych nad pracownikami W[...] przez wykonywanie zadań organizacyjnych określonych w § 14, podczas gdy Skarżący zobowiązany był jedynie do sprawowania nadzoru merytorycznego nad pracownikami W[...]; 12) naruszenie art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie przez rozszerzającą interpretację przesłanek, od których zależy odpowiedzialność karnoadministracyjna, podczas gdy powinny być one interpretowane w sposób ścisły; 13) naruszenie art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w związku z art. 7 k.p.a. przez niewspółmierność kary do stwierdzonych nieprawidłowości skutkujące przedkładaniem interesu społecznego nad słuszny interes Skarżącego. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że w odniesieniu do decyzji reformatoryjnych, organ odwoławczy może jedynie wydać decyzję, w której uchyli w całości decyzję i orzeknie co do istoty sprawy albo wydać decyzję, w której uchyli decyzję w części i w tym zakresie orzeknie co do tej części, przy czym możliwości te nie mogą być stosowane łącznie. Skarżący zauważył także, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu z mocy prawa w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., a brak wyłączenia się członka organu skutkuje wadliwością postępowania. Pięciu członków KNF brało udział w rozstrzyganiu niniejszej sprawy zarówno po raz pierwszy, jak i na skutek zaskarżenia decyzji z [...] grudnia 2012 r., co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji obarczonej wadą nieważności. KNF rozpatrując sprawę w pierwszej i drugiej instancji oparła decyzje na naruszeniu odmiennych przepisów. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Skarżącego KNF nie powinna nakładać na niego sankcji za rzekome naruszenie przepisów mających charakter pracowniczy, organizacyjny i techniczny. Organ kierując się jedynie kopią wyniku audytu przeprowadzonego w komórce podległej Skarżącemu, wyciągnął nieuprawniony wniosek, że sprawował on niewłaściwy nadzór nad podległymi pracownikami, gdyż kilkakrotnie naruszyli oni literalne przepisy regulaminu. Zdaniem Skarżącego niedopuszczalne jest ustalanie odpowiedzialności na podstawie przepisów mających jedynie charakter ogólny, niesprecyzowany i dotyczący jedynie zadań, a nie obowiązków. Organ nie wykazał, jakie obowiązki ciążyły na Skarżącym, których miałby zaniechać. Nie wskazał, w jaki sposób zadanie sprawowania nadzoru merytorycznego miałoby być wykonywane przez Skarżącego i co stanowiło jego zaniechanie. KNF nie udowodniła nagminności naruszeń, ale poprzestała na przyjęciu za własne wyników audytu przeprowadzonego w komórce nadzorowanej przez Skarżącego. Według Maklera organ nie wskazał przyczyn, dla których relacja łącząca Skarżącego z M. G. mogłaby wpłynąć na odmienne traktowanie klientki i na czym takie odmienne traktowanie miałoby polegać. Sama szczególność relacji nie daje podstawy do stwierdzenia, że mogłaby ona wywołać konflikt interesów. Przepis § 10 pkt Regulaminu posługuje się sformułowaniem "powody natury finansowej lub innej", jako przyczyn, które mogą powodować przedkładanie interesów klientów, przy czym jest to zapis nieostry, w związku z czym nie może stanowić podstawy karania. KNF nie ustaliła związku przyczynowego pomiędzy powodem, a możliwością przedłożenia interesu jednego klienta nad interes pozostałych, ani nie udowodnił możliwości wystąpienia konfliktu interesów. Organ ustalił, że M. G. uzyskała znaczny dochód z operacji wykonywanych przez Maklera, ale nie porównał go z dochodem przysporzonym przez niego innym klientom, którzy nie składali skarg na zaniedbania Skarżącego ani na nieprawidłową bądź opóźnioną obsługę. Skoro, zgodnie z przepisami prawa Skarżący winien był działać w jak najlepszym interesie klienta, to nie istnieją żadne obiektywne przesłanki, które uzasadniałyby stanowisko, że posiadanie wspólnych dzieci może mieć wpływ na "wyróżnianie" klienta. Duża swoboda maklera w zakresie sposobu realizacji zleceń w interesie klienta nie powoduje, iż interesy jednych klientów będą przedkładane nad innymi. Przełożony Skarżącego został poinformowany, że M. G. jest matką jego dzieci i mimo to nie zalecił zgłoszenia tego faktu do systemu. Brak zakwalifikowania takiej sytuacji jako konfliktogennej przez osobę nadzorującą potwierdza, że nie było zagrożenia konfliktu interesów. Zdaniem Skarżącego rzekome naruszenie nie było długotrwałe ani świadome, a KNF obciążyła go za błędy podwładnych. Pomimo długiego rozpatrywania sprawy Komisja nie była w stanie wskazać jakie zasady uczciwego obrotu zostały naruszone ani jaki interes społeczny jest w niniejszej sprawie ważniejszy od interesu Skarżącego. Zdaniem Maklera cel ustanowienia przepisów, które miał w ocenie organu naruszyć, został zachowany przez zgłoszenie przełożonemu, że klientka jest matką jego dzieci. Skarżący z uwagi na przeprowadzane przez niego kwartalne kontrole pracowników uznał za chybiony zarzut braku w nadzorze. Naruszenie dokonywane przez pracowników miały jego zdaniem charakter incydentalny i nie generowały ryzyka dla DM P. ani klientów. Za naruszenie art. 8 k.p.a. Skarżący uznał stawianie przez KNF ponad jego interes interesu społecznego w postaci przestrzegania wszystkich, nawet pozbawionych znaczenia, przepisów wewnętrznych. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 232/15, uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że w wydawaniu zaskarżonej decyzji brało udział pięciu członków Komisji, którzy podlegali wyłączeniu ze względu na ich udział w wydawaniu decyzji w I instancji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, KNF skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do przyjęcia, że członkowie Komisji, biorący udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, podlegają wyłączeniu od udziału w sprawie toczącej się w związku ze złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3533/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd wskazał, że Komisja ma ustalony skład, a rozstrzygnięcia podejmuje w pełnym składzie. Zdaniem Sądu przyjęcie interpretacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznaczałoby, że w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów musiałby każdorazowo wyznaczać organ do rozpatrzenia tego środka zaskarżenia, co w praktyce uniemożliwiłoby stosowanie art. 127 § 3 k.p.a. we wszystkich rozpoznawanych przez Komisję sprawach. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzi kolegialny organ administracji publicznej o statusie ministra i który podejmuje decyzje w pełnym składzie, brak jest podstaw do stosowania regulacji opisanych w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznawana sprawa została przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) ww. wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. do ponownego rozpoznania przez tut. Sąd; zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na mocy art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), przesądzone są te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się NSA w wyroku kasacyjnym przez dokonanie samodzielnej oceny stawianych zarzutów i okoliczności faktycznoprawnych sprawy. W świetle wskazanego wyroku NSA, w niniejszej sprawie przesądzona została kwestia prawidłowego składu Komisji na etapie postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji. Jak podkreślono w tym wyroku, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Wzmiankowane przesądzenie braku podstaw do kwestionowania składu Komisji oznacza legalność działania tego organu w składzie podejmującym zaskarżoną obecnie do Sądu decyzję, a jednocześnie zobowiązuje Sąd do oceny tej decyzji pod kątem zgodności z prawem procesowym i przepisami prawa materialnego. Skargę w tej sprawie należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pozostaje też w zgodzie z przepisami prawa materialnego, na podstawie których została oparta. Skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy organ (KNF) w istocie skorygował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne miarkując okres zawieszenia uprawnień Skarżącego do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych za naruszenie ww. przepisów wewnętrznych/regulaminowych (podczas gdy wcześniej wskazał też na przepis ustawowy – art. 126 ust 1 ustawy o obrocie), na co złożyła się również korekta postawionych Skarżącemu zarzutów i ich uzasadnienia. Na tle podniesionego w skardze naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bacząc w szczególności na fakt ponownego rozpatrzenia sprawy niniejszej przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), który rozpoznał już sprawę i na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uprawniony był do dokonania samokontroli podjętego rozstrzygnięcia (nie mógł sam sobie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia) uznać należy, że zaskarżona decyzja mieści się w zakresie możliwych rozstrzygnięć organu w trybie tego przepisu, stanowiąc wyraz ich dopuszczalnej w tych warunkach kombinacji. Tym samym organ nie naruszył prawa procesowego, skoro odnotowując wadliwość pierwotnego rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym braku potrzeby dodatkowego postępowania dowodowego, na bazie istniejących materiałów sprawy zadecydował drogą samokontroli o jego skorygowaniu co do istoty w sposób objęty sentencją zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, spoczywa na organie. Sąd nie zastępuje organu w wykonaniu tego obowiązku. Sąd jedynie kontroluje legalność/zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. W tej sprawie wynik kontroli zaskarżonej decyzji potwierdził prawidłowość działania organu we wszystkich aspektach jego obowiązków, tak co do ustalenia stanu faktycznego, jak i jego subsumpcji pod zastosowane normy prawa. Organ odniósł się przy tym w zaskarżonej decyzji do wszystkich kwestii istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przez niego przepisów prawa. Zarzuty skargi kwestionujące podjęte rozstrzygnięcie w żadnym miejscu argumentacji nie podważają stanowiska organu, które legło u jego podstaw, w szczególności nie wykazują wadliwości, które mogłyby zaważyć na treści rozstrzygnięcia. Stanowisko to w pełni wyjaśnia powody i przesłanki działania organu. Sąd uznaje to stanowisko za wyczerpujące i uzasadnione, tak że nie ma potrzeby jego powtarzania (por. opis stanu faktycznego w części wstępnej tego uzasadnienia i motywy zaskarżonej decyzji organu). Można jedynie podkreślić – w związku z szerokimi zarzutami skargi – że makler i doradca, wykonując zawód, są obowiązani działać zgodnie z przepisami prawa i zasadami uczciwego obrotu oraz mieć na względzie słuszne interesy klientów (art. 126 ust. 1 ustawy o obrocie). W tej sprawie organ odstąpił ostatecznie od zarzutu naruszenia przez Skarżącego dyspozycji tego przepisu, tj. naruszenia przepisów prawa, zasad uczciwego obrotu, czy słusznych interesów klientów. Stwierdził natomiast w zaskarżonej decyzji naruszenie ww. regulaminów wewnętrznych Domu Maklerskiego (DM), tj. ww. decyzji Wiceprezesa Zarządu DM w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej specjalistycznej jednostki organizacyjnej – Dom Maklerski – odpowiednio z dnia [...] lutego 2008 r. pkt 2.2.1. oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r. pkt 3.2.1. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 regulaminu organizacyjnego specjalistycznej jednostki organizacyjnej P. S.A., poprzez zaniechanie nadzoru nad podległymi pracownikami, które doprowadziło do wystąpienia nieprawidłowości i skutkowało naruszeniami regulacji wewnętrznych obowiązujących w DM P., jak również naruszenie ww. § 17 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów, poprzez obsługę rachunków inwestycyjnych M. G. i niezgłoszenie tego przełożonemu za pośrednictwem portalu wewnętrznego DM P. Odpowiedzialność maklera lub doradcy za naruszenie wyłącznie regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, ze skutkiem skreślenia z listy albo zawieszenia uprawnień do wykonywania zawodu, przewiduje art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie. W świetle tego przepisu Komisja może skreślić maklera lub doradcę z listy albo zawiesić jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres 3 miesięcy do 2 lat na skutek naruszenia w związku z wykonywaniem zawodu: 1) przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania makler lub doradca jest zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu (...). Tym samym Sąd rozpoznając skargę strony obowiązany był zbadać zgodność z prawem ww. ostatecznej decyzji organu z [...] listopada 2014 r. wydanej na podstawie przepisu art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w związku z ww. przepisami regulacji wewnętrznych. Wskazane przepisy wyznaczają ramy materialnoprawne kontroli legalności tej decyzji, a zarazem istotne elementy stanu faktycznego niezbędne do jego subsumpcji. Z jasnej treści tych przepisów wynika, że punktem wyjścia dla ich zastosowania wystarczające jest ustalenie naruszenia przez maklera w związku z wykonywaniem zawodu regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania makler był zobowiązany. Takie ustalenie organ poczynił, zasadnie wywodząc na bazie zebranego materiału dowodowego (szerzej cytowanego w części wstępnej uzasadnienia), że Skarżący naruszył przepisy wewnętrzne zarówno w obszarze uregulowań dotyczących nadzoru nad podległymi pracownikami, jak i w obszarze zarządzania konfliktami interesów w DM P. W szczególności Sąd nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania – w świetle poczynionych przez organ ustaleń popartych szczegółową argumentacją dowodową – stanowiska organu, który istnienie konfliktu interesów w związku z obsługą przez Skarżącego rachunków Klientki M. G. upatruje ostatecznie nie w podłożu finansowym, ale w przesłance powodów innych niż finansowe. Organ prawidłowo wywiódł ten wniosek z faktu posiadania przez Skarżącego z Klientką trojga wspólnych dzieci, który to fakt Skarżący, zobowiązany do znajomości przepisów (w tym wewnętrznych) regulujących wykonywanie zawodu maklera papierów wartościowych, powinien zakwalifikować jako rodzący konflikt interesów i zgodnie z przepisami ww. Regulaminu zarządzania konfliktami interesów winien zgłosić przełożonemu w przewidziany przepisami sposób, mianowicie w § 19 ust. 3 Regulaminu przewidziano, że zgłoszenia takiego "dokonuje się w wewnętrznym portalu Domu Maklerskiego". Inna zatem forma takiego zgłoszenia nie odpowiada dyspozycji tego przepisu i równoznaczna jest z jego naruszeniem. Jednocześnie w ust. 1 § 19 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów wskazano okoliczności, które osoba powiązana (makler) zobowiązana jest identyfikować i niezwłocznie zgłosić ten fakt bezpośredniemu przełożonemu lub przełożonemu wyższego szczebla (ust. 2 § 19 Regulaminu) w sposób przewidziany w ust. 3 § 19 Regulaminu. Okoliczności te to zdarzenia w otoczeniu osoby powiązanej, które mogą wywołać konflikt interesów i sytuacje, w których występuje konflikt interesów, nie zawartych w mapie konfliktów interesów. Stosownie do § 17 pkt 1 i 2 Regulaminu w ramach zarządzania konfliktem interesów osoby powiązane, które w myśl pkt 3 tego przepisu mają obowiązek właściwie zarządzać konfliktem interesów, obowiązane są w pierwszej kolejności unikać podejmowania działań, które mogą doprowadzić do powstania konfliktu interesów (pkt 1) oraz nie dopuszczać do wystąpienia sytuacji, w której mogłyby powstać przesłanki naruszenia Regulaminu (pkt 2), czyli do powstania konfliktu interesów. Oznacza to, że rzeczą osoby powiązanej (tu Maklera) jest taka ocena swojej sytuacji zawodowej na linii z obsługiwanymi w ramach Domu Maklerskiego klientami i podejmowanie w następstwie tej oceny takich działań/zachowań, które eliminują generowanie konfliktu interesów, a w razie zagrożenia takim konfliktem bądź jego wystąpieniem, doprowadzą do niezwłocznego jego rozwiązania/likwidacji. To ostatnie w realiach stanu faktycznego tej sprawy oznaczałoby zaprzestanie przez Maklera (świadomego takiego konfliktu, czy też w ramach racjonalnego postrzegania swoich relacji z Klientką obowiązanego ten konflikt rozpoznać/zdefiniować) obsługi rachunków Klientki, po uprzednim zgłoszeniu tego faktu przełożonemu w sposób wskazany w przepisach § 19 ust. 2 i 3 Regulaminu. Jest poza sporem w tej sprawie, że takich formalnych działań Skarżący nie podjął i nie zaniechał obsługi rachunków Klientki w sytuacji, gdy co najmniej miał inne powody niż wynikające z natury finansowej – jak prawidłowo ustalił organ – generujące źródło konfliktu interesów w rozumieniu § 10 pkt 3 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem konflikt interesów może wynikać z sytuacji, kiedy Dom Maklerski lub osoba z nim powiązana ma powody natury finansowej lub innej do tego, by ponad interes jednego klienta przedkładać interes innego klienta lub grupy klientów. Tu organ – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo ustalił źródło tego konfliktu na podstawie faktu posiadania przez Skarżącego wspólnych dzieci z Klientką. Zatem mimo deklarowanego zerwania z nią/matką swoich dzieci więzi gospodarczych i uczuciowych/osobistych Skarżący winien kwalifikować świadczenie usług maklerskich na jej rzecz w kategoriach okoliczności potencjalnie konfliktogennej, a to z racji pozostawania w Klientką z natury rzeczy w ponadprzeciętnych stosunkach, których powodem/siłą determinującą są wspólne dzieci. Dlatego w tych warunkach nie da się podważyć stanowiska organu, w świetle którego relacje Maklera z Klientką mogły potencjalnie wpływać na odmienne traktowanie M. G. w porównaniu do innych klientów Skarżącego, a to właśnie ze względu na wspólne dzieci. Prawidłowo też w tym kontekście organ zauważył, że sytuacja w której makler obsługuje klienta, z którym wiążą go konkretne relacje zdecydowanie odróżniające od grupy pozostałych klientów (a do takich relacji można zaliczyć posiadanie wspólnych dzieci), w powszechnym odczuciu zawsze będzie budzić pytanie o prawdopodobieństwo występowania różnic w traktowaniu klientów, niezależnie od ewentualnych motywacji ekonomicznych; bez znaczenia są przy tym działania maklera zmierzające – w jego odczuciu – do równego traktowania klientów, skoro jego obowiązkiem jest niedopuszczenie do sytuacji mogącej wywołać wątpliwości w tym zakresie jego działalności, która jest równoznaczna z naruszeniem dyspozycji ww. § 10 pkt 3 Regulaminu i może – jak w tej sprawie - uzasadniać sankcję zawieszenia uprawnień maklera do wykonywania zawodu, przewidzianą w art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie. Sama relacja Skarżącego z Klientką – co organ prawidłowo odnotował w decyzji – stanowiła źródło potencjalnego konfliktu interesów stanowiąc podstawę do działań określonych w Regulaminie zarządzania konfliktami interesów, z konsekwencjami wzmiankowanej sankcji w przypadku ich niepodjęcia. W sytuacji tej relacji, którą można postrzegać w kategorii obiektywnej (Makler - Klientka będąca matką jego dzieci), nawet osoba o najczystszych intencjach działania, powodowana osobistym podejściem do załatwianych spraw, może być stronnicza w sensie przedkładania interesów klienta, z którym pozostaje w związku, ponad interesy innych klientów i może tego nawet w subiektywnym przekonaniu nie zauważyć. Wspólne dzieci mogą to osobiste podejście na swój sposób determinować ze szkodą dla pozostałych klientów. Więź na poziomie wspólnych dzieci jest istotnym elementem relacji międzyludzkich i może prowadzić do konfliktu interesów. Dlatego ważny jest mechanizm zabezpieczający przed powstaniem takiego konfliktu przewidziany w Regulaminie i egzekwowanie podporządkowania się temu mechanizmowi przez maklerów. Jednocześnie podkreślenia wymaga – akcentowana przez organ w zaskarżonej decyzji – samodzielność Maklera w podejmowaniu działań przewidzianych w regulacjach wewnętrznych Domu Maklerskiego; chodzi o własną inicjatywę w definiowaniu konfliktów i związanych z tym zagrożeń oraz samodzielne wypełnianie wszystkich obowiązków regulaminowych (w tej sprawie obowiązku zgłoszenia obsługi rachunków inwestycyjnych Klientki przełożonemu za pośrednictwem portalu wewnętrznego DM P., czego nie zastępuje informacja ustna). W ramach wykonywanego zawodu makler papierów wartościowych (zawód zaufania publicznego) obowiązany jest wykonywać swoje zadania i obowiązki starannie, rzetelnie i samodzielnie, bez żadnych zaniechań i odstępstw, tak jak to zostało sformułowane w przepisach, w tym w przepisach wewnętrznych/regulaminowych. Sankcja zawieszenia uprawnień (tak samo jak skreślenia z listy) przewidziana w art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie dotyczy naruszenia przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych. Podsumowując tę część rozważań – w ocenie Sądu – organ prawidłowo zakwalifikował opisaną wyżej sytuację będącą udziałem Skarżącego jako naruszenie wskazanych w sentencji decyzji przepisów § 17 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 w zw. z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów w Domu Maklerskim P., gdyż Skarżący podejmując się obsługi Klientki – matki swoich dzieci naruszył przewidziane tymi przepisami elementarne zasady pragmatyki zawodowej i nie wyczerpał też formalnej procedury zgłoszenia tego faktu przełożonemu w sposób przewidziany w Regulaminie. Wydaje się nie podlegać dyskusji, że taka relacja Maklera z Klientką nie mogła pozostawać bez wpływu na obsługę jej rachunków, a potwierdzeniem tego było ustalenie przez organ nieproporcjonalnie dużego udziału czynności Skarżącego na tych rachunkach. Nie wywołuje też istotnych zastrzeżeń Sądu ta część ustaleń i argumentacji zaskarżonej decyzji, gdzie organ zarzucił Skarżącemu naruszenie ww. przepisów uregulowań wewnętrznych (pkt II.1) zaskarżonej decyzji). Tu też stanowisko organu jest wyczerpujące i spójne. Organ akcentuje w tym zakresie wynikający z tych przepisów obowiązek Skarżącego sprawowania kontroli nad wykonywaniem zadań przez podległych pracowników, wykrywanie zagrożeń prawidłowej realizacji zadań oraz podejmowanie działań zaradczych, jak również uchybienia (naruszenia) Skarżącego na tle wykonywania tego obowiązku stanowiące przesłankę nałożenia z tego powodu ww. kary zawieszenia uprawnień do wykonywania zawodu. Organ wskazał, że stwierdzone naruszenia dotyczyły wykonywania czynności związanych z obsługą klientów i mieściły się w zakresie przesłanek zastosowania sankcji administracyjnej z ww. art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie. Organ prawidłowo dla swoich ocen w tym zakresie uczynił – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – kryterium należytego wykonywania nadzoru, w szczególności pod kątem oceny wykonywania zadań, wykrywania i przeciwdziałania naruszeniom przepisów prawa i regulacji wewnętrznych obowiązujących w nadzorowanej przez Skarżącego jednostce. W zaskarżonej decyzji wymieniono jakich naruszeń podległych pracowników w zakresie obsługi klientów Skarżący nie wykrywał i nie przeciwdziałał tym naruszeniom, co uzasadniało konstatację o niewypełnianiu tego obowiązku. Jak wskazano w części wstępnej uzasadnienia szczegółowy opis naruszeń ww. regulacji wewnętrznych, i niepodjęcia w tym zakresie działań nadzorczych obliczonych na przestrzeganie tych regulacji, został wskazany na str. 27 i nast. zaskarżonej decyzji. Organ wymienił tam przepisy regulacji wewnętrznych, których naruszenie było udziałem Skarżącego, wyjaśnił istotę uchybień Skarżącego w nadzorze oraz związek przyczynowo – skutkowy między tymi uchybieniami i naruszeniami podległych mu pracowników, tak że zindywidualizował w ten sposób uchybienia Skarżącego, które legły u podstaw nałożonej na niego sankcji administracyjnej. Według organu sednem tych uchybień było niepodejmowanie działań nadzorczych wobec regularnych praktyk pracowników W[...], stojących w sprzeczności z brzmieniem regulacji wewnętrznych Domu Maklerskiego, mające de facto postać akceptacji takich działań jako uzasadnionych (chodziło w szczególności o ww. kontrolę wprowadzania poprawności danych do odpowiednich aplikacji, badania parametrów zleceń, czy identyfikację klienta niezgodnie z regulacjami Domu Maklerskiego). Naruszenia tych regulacji w zakresie przyjmowania zleceń nie mogły być usprawiedliwione – co zauważył organ – charakterem współpracy z klientami oraz potrzebami rynku i klientów co do sprawności obsługi dyspozycji. Prawidłowo – w świetle zgromadzonych materiałów sprawy – organ wywiódł, iż takie praktyki pracowników jak podawanie parametrów zleceń w zastępstwie klientów, niewłaściwa identyfikacja klientów czy niepodawanie godzin przyjęcia zleceń na formularzu zleceń, miały regularny charakter, a Skarżący przyznawał się do ich akceptowania. Organ wyczerpująco wyjaśnił zasady nałożenia na Skarżącego ww. sankcji administracyjnej z art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie, tak co do jej rodzaju jak i rozmiarów; mianowicie uwzględnił w tym zakresie ustne powiadomienie przełożonego o obsłudze Klientki, brak skarg ze strony klientów w związku ze sposobem obsługi ich zleceń, czy brak zastrzeżeń pracodawcy do Skarżącego w okresie przed stwierdzeniem naruszeń w troku kontroli wewnętrznej. Słusznie przy tym organ podkreślił samodzielność Maklera w przestrzeganiu nałożonych obowiązków i ograniczenie ewentualnej odpowiedzialności przełożonego do kwestii wyłącznie pracowniczych. Makler nie przedstawił też obiektywnych przeszkód uniemożliwiających przekazanie obsługi rachunków Klientki innemu pracownikowi. Nie wywołuje też w sprawie wątpliwości wyważenie przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji ochrony interesu publicznego, realizowanego w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru nad rynkiem kapitałowym przez stosowanie środków nadzoru mających kształtować postawę uczestników tego rynku (w tym maklerów) w obszarze poszanowania prawa i regulacji wewnętrznych, oraz interesu indywidualnego zainteresowanego Maklera, który realizowany jest przez dostosowanie kary do jego sytuacji osobistej, z uwzględnieniem celów jakie kara ta ma spełniać. KNF jest powołana do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. W tej sytuacji organ zasadnie odnotował, że "nie mógł pozostać obojętny" w związku z ww. naruszeniami Skarżącego, dodatkowo gdy odpowiedzialność za naruszenia jest odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym, tj. za samo wystąpienie naruszenia, bez wykazywania przesłanki zawinienia. Regulacje wewnętrzne Domu Maklerskiego zobowiązujące do nadzoru nad pracownikami mają kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa klientów, w których interesie jest świadczenie usług zgodnie z przepisami prawa i regulacjami wewnętrznymi. Prawidłowe jest również, w kontekście poruszonego tu zakresu odpowiedzialności Maklera za stwierdzone naruszenia, stanowisko organu na tle ww. niezgłoszenia przez Maklera sytuacji z Klientką, będącej potencjalnym konfliktem interesów, przez portal wewnętrzny Domu Maklerskiego. Organ zasadnie wywiódł (por. str. 49 i nast. zaskarżonej decyzji), że pomimo przekazania (ustnego) tej informacji przełożonemu Skarżący nie wypełnił istoty regulacji § 19 ust. 3 w zw. z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów, gdyż obowiązek ten nie miał jedynie formalnego charakteru, ale służył zawiadomieniu przełożonego Strony w sposób trwały i obiektywny, czyli umożliwiający w przyszłości pewną jego weryfikację. Bez stosownego udokumentowania weryfikacja ta nie jest pewna ani możliwa. Nadto w związku z brakiem wskazanego zawiadomienia za pośrednictwem portalu wewnętrznego nie doszło – jak wskazał organ – do uruchomienia w Domu Maklerskim systemu ostrzegającego o zdarzeniach mogących wywołać konflikt interesów. W świetle powyższego należało uznać, że – wbrew zarzutom skargi – w sprawie wyjaśnione zostały w niezbędnym/wyczerpującym zakresie okoliczności stanu faktycznoprawnego sprawy istotne dla podjętego w niej rozstrzygnięcia. Tym samym obszerne zarzuty skargi naruszenia przepisów procesowych, a to ww. art. 6, 7, 8, 11, 77, 107 k.p.a. należało uznać z nieuzasadnione/bezpodstawne, tak samo zresztą jak nieuzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. ww. art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie w zw. z ww. przepisami regulacji wewnętrznych/regulaminowych. Bezpodstawnie też Skarżący stawia zarzut naruszenia w tej sprawie art. 15 k.p.a., przewidującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez oparcie rozstrzygnięcia (ostatecznego) na podstawie innych przepisów i okoliczności faktycznych (niż rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego), co według Skarżącego doprowadziło do naruszenia tożsamości przedmiotowej sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Przy czym organ odwoławczy (tu ponownie rozpoznający sprawę) może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak tez wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Takiej właśnie korekcie służy decyzja reformatoryjna, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (stosownie do tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części). Komisja skorzystała w sprawie z tej formy rozstrzygnięcia skutkiem ponownego jej rozpoznania, oceniając decyzję pierwszoinstancyjną jako częściowo nieprawidłową w aspekcie zakresu zarzutów ww. naruszeń i ich podstawy prawnej, przy jednoczesnym uznaniu dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego za wystarczający do wydania merytorycznej decyzji. Odnośnie zaskarżonej decyzji oceny wymaga tożsamość przedmiotowa sprawy, w której organ orzekał w obu instancjach, bowiem tożsamość podmiotowa nie budzi wątpliwości. Skarżący w skardze de facto uznał, że oprócz uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej organ rozstrzygnął sprawę nową, tj. na podstawie częściowo innych przepisów i innych okoliczności faktycznych. Nie podzielając tej argumentacji Sąd podkreśla, że tożsamość przedmiotowa to przede wszystkim poruszanie się organów administracji (tu KNF) orzekających w sprawie w obrębie danej normy prawnej, chyba że chodzi o innego rodzaju obowiązek. W tej sprawie w obu instancjach organ orzekł o sankcji administracyjnej zawieszenia uprawnień zawodowych Skarżącego, przewidzianej w art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie, za naruszenie przepisów regulaminu wewnętrznego (por. sentencję decyzji zaskarżonej do Sądu), podczas gdy w decyzji pierwszoinstancyjnej wymienił w tym zakresie przepis ustawowy – art. 126 ust. 1 ustawy o obrocie, jako przepis naruszony poprzez zaniechania Skarżącego w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami W[...]. Obecnie rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł na naruszeniu przepisu regulaminowego, tj. pkt 2.2.1. i pkt 3.2.1. ww. decyzji w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 Regulaminu organizacyjnego. Odwołanie się w zaskarżonej decyzji do przesłanek zastosowania sankcji administracyjnej z art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie określonych w ww. przepisach regulacji wewnętrznych mieści się w granicach dopuszczalnej korekty wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, polegającej na niewłaściwej ocenie/subsumpcji okoliczności faktycznych sprawy podpadających pod sankcję z art. 130 ust. 1 pkt. 1 ustawy o obrocie. Tym samym sprawa zachowała tożsamość przedmiotową, gdyż mamy w niej do czynienia z tożsamością obowiązków Skarżącego, których dopełnienie było niezbędne, aby nie czynić mu zarzutów naruszenia ww. przepisów regulaminu wewnętrznego. Poza tym organ konsekwentnie podtrzymał i usankcjonował w toku sprawy i w zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia wymienionych w sentencji decyzji przepisów ww. Regulaminu zarządzania konfliktami interesów; zmodyfikował jedynie uzasadnienie tego zarzutu, co także mieści się w ramach dopuszczalnej korekty wadliwości decyzji wcześniejszej. Z tych wszystkich powodów, nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji wadliwości, które podważałyby zasadność objętego tą decyzją rozstrzygnięcia, mając też na uwadze wyczerpujące uzasadnienie przez organ motywów swojego działania w sprawie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.