VI SA/Wa 2233/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie ogrodzenia działki i skolektorowanie rowu oddala skargę w całości Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 61a § 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez B. S. (skarżący) od postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji nakazującej usunięcie ogrodzenia działki ew. nr [...] z obrębu [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym; B. S. będący właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] położonej w [...] przy ulicy [...], w dniu [...] grudnia 2014 r. złożył wniosek o "uporządkowanie rażącego stanu faktycznego, sprzecznego z przestrzeganiem praworządności, drogi publicznej ul. [...]łączącej ul. [...]w jej części od działki nr [...] vi a vis działki nr [...] do ul.[...]". Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 w związku art. 28 k.p.a. oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U z 2015 r. poz. 460) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji nakazującej usunięcie ogrodzenia działki ew. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że Wojewoda [...]decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...]. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż ulica [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę w jej aktualnym kształcie, to znaczy bez części znajdującej się według skarżącego w granicach ogrodzenia działki nr [...] (ogrodzenie to powstało przed 1 stycznia 1999 r.). Jednocześnie, organ pierwszej instancji podniósł, że nie ustalił istnienia przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes skarżącego jako interes prawny, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, a tym samym uznać go jako stronę postępowania na mocy art. 28 k.p.a. Również sam skarżący, powołując się na art. 36 ustawy o drogach publicznych nie wykazał się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. W dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się: 1/ uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z jednoczesnym wskazaniem adekwatnych prawnych wytycznych dla tegoż organu w podjęciu stosownej decyzji administracyjnej, w szczególności w kwestii legitymacji skarżącego do posiadania interesu prawnego zgodnie z art. 28 k.p.a., 2/ wydania na podstawie art. 20 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych postanowienia sygnalizacyjnego, które umożliwi Wojewodzie [...] wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w Gminie Miasto [...] wobec samowolnego, rażącego dezawuowania prawomocnej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r., w sprawie nabycia przez Gminę i Miasto [...] z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [....], oraz wobec przewlekłego kilkunastoletniego, mataczącego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. SKO w [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W jego uzasadnieniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zaszły dwie niezależne od siebie przesłanki, które nakazywały organowi wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie: 1/ Postępowanie w tej sprawie zostało ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięte decyzjami organów administracji obydwu instancji, zaś w wyniku dwukrotnego rozpoznania sprawy przez WSA w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 2047/09 oraz VI SA/Wa 1246/11) oraz jej rozpoznania przez NSA, skarga B. S. na decyzję Burmistrza Miasta [...]oraz SKO w [...]została oddalona. We wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. ponowionym pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący domagał się urządzenia fragmentu nieurządzonej ul. [...], na odcinku, którym przez teren zarezerwowany pod ulicę przebiega rów melioracyjny nazywany [...]. SKO w [...] wyjaśniło, że w ramach swoich żądań skarżący domagał się przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, poprzez nakazanie właścicielowi działki nr ew. [...] usunięcia ogrodzenia jego działki, znajdującego się, zdaniem skarżącego, na terenie działki nr [...], oznaczonej jako działka drogowa - ul. [...]. Kwestia ta była przedmiotem rozpoznania przez Burmistrza Miasta [...], który decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego - działki nr ew. [...]. Organ wskazał, że jakkolwiek działka nr ew.[...] uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. została zaliczona do dróg gminnych, to jednak w obszarze wydzielonej działki nr [...] nigdy nie została urządzona droga i działka ta nadal stanowi rów melioracyjny. Skoro zatem przedmiotowa działka nigdy nie stanowiła drogi publicznej, żaden z mieszkańców miasta nie ma uprawnienia domagania się urządzenia tej ulicy (w tym usunięcia obiektów znajdujących się w obszarze przeznaczonym pod ulicę), w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy przez SKO w [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1264/11 z dnia 13 września 2011 r. oddalił skargę. Powyższa okoliczność stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., nakazującą organowi wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. 2/ Trafnie także organ I instancji wskazał, że podanie skarżącego o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego pochodzi od podmiotu, który nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 36 ustawy o drogach publicznych, co oznacza, że nie przysługuje mu prawo domagania się wszczęcia na jego wniosek postępowania administracyjnego o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego (a tylko w trybie takiej decyzji można nakazać właścicielowi działki usunięcie jego obiektów, które znalazły się w pasie drogowym). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywody wskazują na to, jak organ administracji winien ustalać to, komu przysługuje, a komu nie przysługuje atrybut strony w postępowaniu administracyjnym. Ustawa o drogach publicznych w żadnym przepisie nie nadaje osobom, które chciałyby korzystać (poprzez przechodzenie i przejeżdżanie) z terenów, które stanowią własność samorządu terytorialnego i są zarezerwowane pod budowę dróg publicznych, atrybutu strony postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji przepisy nakazują wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Pismem z [...] lipca 2015 r. B. S. wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie SKO w [...] z [...] czerwca 2015 r., domagając się jego uchylenia oraz wydania stosownej oceny i wskazań prawnych co do praworządnego rozpatrzenia przez SKO w [...] jego zażalenia na postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2015 r. W obszernym uzasadnieniu skarżący szeroko i wyczerpująco przedstawił dotychczasowy przebieg szeregu postępowania zainicjowanych jego wnioskami, przywołując cytaty z decyzji i postanowień organów administracji, które finalnie były zaskarżane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dalszej części skarżący uznał działania Burmistrza Miasta [...], - będącego zarządcą drogi gminnej [...] – za sprzeczne z zasadami praworządności i Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący domagał się wydania decyzji administracyjnej dotyczącej "skolektorowania [...]" stanowiącego naturalny ciek wodny. W piśmie z tej samej daty wnosił o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej usunięcia parkanu dz. ew. nr [...], który na całej swej długości o 1,20 m wchodzi w drogę publiczną ul. [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarga B. S. dotyczącą budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] w [...] jest kolejną składaną przez skarżącego w tym przedmiocie. Skarga ta złożona w dniu [...] listopada 2008 r. została przekazana przez Burmistrza [...] wg właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], który uznał swoją właściwość i postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] listopada 2004r. umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące legalności przedmiotowego ogrodzenia oraz ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. którą odmówiono wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Budowa ogrodzenia działki nr ew. [...] była przedmiotem kilku postępowań administracyjnych prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, a także kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/13 oddalił skargę B. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2005r., odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] obr. [...]w [...] przy ul. [...]. Decyzją nr [...]z [...] czerwca 2009 r. Burmistrz Miasta[...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr ew. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]października 2009 r. utrzymało w mocy ww. decyzję. Po rozpoznaniu skargi B. S. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2010 r.-VI SA/Wa 20487/09 uchylił decyzję Kolegium. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej SKO w [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie II GSK 955/10 uchyli l wyrok WSA w Warszawie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2011 r. w sprawie VI SA/Wa 1264/11 oddalił skargę B. S. Sprawa ta nie oznaczała zakończenia sprawy wszczętej wnioskiem także z [...] grudnia 2008 r. o wydanie decyzji administracyjne na podstawie której zostanie usunięty parkan dz. Ew. nr [...], który na całej długości 30mb. wchodzi 1,20 m w publiczną, gminną ulice [...]. W przedmiocie tego wniosku Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania B. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz Miasta [...] przekazał wniosek skarżącego z dnia[...] grudnia 2008 r., jako dotyczący usunięcia ogrodzenia działki, do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zatem wniosek B. S. z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym ponownie wystąpił on o wydanie decyzji nakazującej przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez nakazanie właścicielowi działki nr ew. [...] usunięcia ogrodzenia jego działki, znajdującego się w ocenia wnioskodawcy, na terenie działki nr [...]oznaczonej jako działka drogowa–ul [...]. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości. Z akt postępowania i stanowiska organu wynika, że działka nr [...] uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. została zaliczona do dróg gminnych. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2013 r. nr [...]stwierdził nabycie, przez Gminę [...] z mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), prawa własności nieruchomości zajętej przez ulicę [...]. Działka zaliczona do dróg gminnych, w obszarze wydzielonej działki [...]nigdy nie została urządzona jako droga i działka ta stanowi rów melioracyjny. Obiektywnie istnieje potrzeba przebudowy [...], jednakże to Burmistrz [...] ma w swoim imperium decyzję co do sposobu, zakresu i terminu wykonania inwestycji. Teren ten stanowi własność samorządu terytorialnego, albowiem to Gmina [...] stała się właścicielem nieruchomości zajętej pod ulicę [...]. Zatem żaden z mieszkańców Miasta [...] nie ma uprawnienia domagania się urządzenia drogi, w tym usunięcia obiektów znajdujących się w obszarze przeznaczonym pod ulicę nawet gdyby chciał korzystać z tego terenu, nie ma atrybutu strony w postępowaniu administracyjnym. Trafnie zatem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej usunięcie ogrodzenia nr ew. działki [...]. Żądanie nakazania usunięcia właścicielowi działki nr [...] ogrodzenia, znajdującego się według oceny wnioskodawcy na terenie działki nr [...]oznaczonej jako działka drogowa ul. [...], to żądanie przywrócenia stanu poprzedniego. Trafnie zatem organy rozpatrywały to żądanie w aspekcie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Jednakże pochodzi ono od podmiotu, który nie ma atrybutu strony, co oznacza, że nie przysługuje mu prawo domagania się wszczęcia na jego wniosek postępowania administracyjnego o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Tylko bowiem w trybie takiej decyzji można nakazać właścicielowi działki usunięcie jego obiektów, które znalazły się w pasie drogowym. Przesłanką negatywną do wydania decyzji o przywrócenie pasa drogowego do uprzedniego stanu, w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych jest takie samowolne naruszenie pasa drogowego, które wymaga podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że przedmiotowa budowla była także przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego, co wynika z powyższych rozważań. Brak podstaw do orzeczenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego powoduje, że zarządca drogi nie może wydać decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, że skarżący posiada atrybut strony i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.