VI SA/Wa 2246/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. O. i J. O. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] kwietnia 2013 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, tj.: świadczenia w zakresie gruźlicy i chorób płuc na obszarze Miasta [...], na okres obowiązywania umowy od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. Ogłoszenie dotyczące rokowań zamieszczone zostało na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału NFZ oraz na jego stronie internetowej. Do udziału w postępowaniu zaproszono tylko B. O i J. O. – wspólników spółki cywilnej C. w P. (skarżący), którzy mogli złożyć swoją ofertę do dnia [...] kwietnia 2013 r. W dniu 10 maja 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na wniosek Komisji konkursowej, unieważnił przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie rokowań z powodu niezłożenia żadnej oferty. B. O. i J. O. złożyli odwołanie od rozstrzygnięcia o unieważnieniu postępowania, wskazując na rażące naruszenie art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Zdaniem skarżących, wyznaczenie terminu na złożenie oferty w dniu 17 kwietnia 2013 r. i terminu na otwarcie oferty w dniu 19 kwietnia 2013 r., przy równoczesnym doręczeniu oferentowi zaproszenia do złożenia oferty w dniu 9 kwietnia 2013 r., było zbyt krótkim czasem na rzetelne przygotowanie oferty i jej złożenie w terminie, co naruszyło w sposób oczywisty gwarancję zachowania uczciwej konkurencji. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. nr [...], stosując art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 154 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, odmówił B. O. i J. O. wszczęcia postępowania administracyjnego, argumentując, że skarżący nie byli stroną tego postępowania, gdyż nie złożyli oferty. Powyższe postanowienie B. O. i J. o. uczynili przedmiotem zażalenia do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, stwierdzając, że wyznaczono im zbyt krótki termin, który uniemożliwił przygotowanie oferty i jej złożenie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 102 ust. 5 pkt 24 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 123, art. 124, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skoro skarżący nie złożyli oferty w terminie wskazanym w zaproszeniu do udziału w tym postępowaniu, zatem nie byli świadczeniodawcą biorącym udział w procedurze zmierzającej do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń medycznych. Z kolei wobec niewpłynięcia w postępowaniu żadnej oferty, postępowanie to zostało prawidłowo unieważnione. Jednocześnie organ zauważył, że jeśli nawet skarżący złożyliby swoją ofertę po terminie, to wówczas oferta ta podlegałaby odrzuceniu, a w konsekwencji ww. postępowanie i tak podlegałoby unieważnieniu, bo w postępowaniu tym, poza skarżącymi, nikt inny nie mógł złożyć swojej oferty, gdyż tylko oni zostali zaproszeni do jej złożenia. Skarżący nie byli więc uprawnieni do skutecznego złożenia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ponieważ nie złożyli oferty w terminie przewidzianym w zaproszeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie B. O. i J. O. zarzucili naruszenie: art. 152 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że świadczeniodawcą jest ten, kto złożył nieodrzuconą ofertę, i w rezultacie uznanie, że skarżącym nie przysługiwało uprawnienie do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy organ wyznaczył zbyt krótki termin na złożenie oferty, co doprowadziło do unieważnienia postępowania i niepodpisania kontraktu ze skarżącymi; art. 154 ust. 7 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez pozorne zapewnienie świadczeniodawcy udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań, co narusza interes świadczeniodawcy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu, kwestionowanie przez skarżących 7-dniowego terminu, wyznaczonego na złożenie oferty, nie znajduje podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2576/13 uwzględnił skargę B. O i J. O. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], uchylając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] maja 2013 r. W motywach wyroku Sąd podniósł, że istotnie w świetle unormowań ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, odwołanie wniesione przez skarżących od rozstrzygnięcia o unieważnieniu postępowania prowadzonego w trybie rokowań jest niedopuszczalne, ale organy NFZ w takiej sytuacji nie mogły odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz powinny stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 kpa. Zdaniem Sądu, w konsekwencji zastosowania niewłaściwego trybu postępowania przez organy NFZ sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia. Od powyższego wyroku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 916/14 uchylił rozstrzygnięcie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dla oceny, czy zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie zostało wydane we właściwym trybie, koniecznym jest ustalenie, czy podmiot składający odwołanie od rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 150 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych posiadał przymiot strony postępowania, bowiem odwołanie się wyłącznie do treści art. 134 ust. 1 i 2 tej ustawy nie daje w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 61a § 1 kpa jest zasadne tylko w sytuacji, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: a) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, b) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. NSA podkreślił, że w art. 152 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawodawca legitymację do wniesienia odwołania określił w sposób odbiegający od treści art. 28 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w uzasadnieniu swego orzeczenia ograniczył się do ogólnikowego uznania zarzutów skargi za zasadne, co powoduje, że ani strony postępowania, ani Naczelny Sąd Administracyjny w toku kontroli instancyjnej nie są w stanie poznać powodów zajęcia takiego stanowiska, a tym samym nie są w stanie zbadać prawidłowości operacji myślowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Natomiast z przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika m.in., że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska oraz powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonywujące, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 916/14, mocą którego sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wiążącym wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pozostaje w pełni związany wytycznymi i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 27 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 916/14. Zastosowanie się do tych wskazań służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24). W rozpoznawanej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie organu I instancji rozstrzygnęło sprawę wywołaną odwołaniem skarżących, wniesionym w związku z unieważnieniem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Niewątpliwie unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.) nie stanowi rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 154 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie może być zatem wniesione jedynie od rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 154 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zdanie pierwsze w art. 154 ust. 3). Rozstrzygnięcie postępowania, w rozumieniu art. 154 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to rezultat procedury konkursowej lub prowadzonych rokowań, a więc materialny wynik oceny złożonych ofert, na skutek której zostaje wybrana najlepsza (najkorzystniejsza) oferta. Nie jest więc takim rozstrzygnięciem unieważnienie postępowania prowadzonego w trybie rokowań. Unieważnienie postępowania na skutek niezłożenia żadnej oferty, nawet jeśli prowadzono je w trybie rokowań i zaproszenie zostało skierowane do konkretnego świadczeniodawcy, nie otwiera procedury odwoławczej, wszak nie rozstrzyga w żaden sposób postępowania w sensie materialnym, lecz czyni je nieważnym, co z kolei wyklucza możliwość formułowania przez tego świadczeniodawcę zarzutów o naruszeniu jego interesu prawnego w takim postępowaniu. Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Jedynie więc naruszenie interesu prawnego pozwala na korzystanie ze środków odwoławczych. Skoro zaś postępowanie jest nieważne, bo nie wpłynęła żadna oferta, pomimo zaproszenia do rokowań konkretnego świadczeniodawcy, to w takiej sytuacji nie dochodzi do naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego. Przepis art. 152 ust. 2 pkt 3 przedmiotowej ustawy potwierdza prezentowane przez Sąd stanowisko, bowiem wprost stanowi, że środek odwoławczy nie przysługuje na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zatem z woli samego ustawodawcy, nawet zaproszony do rokowań świadczeniodawca, który nie zdążył złożyć swojej oferty, w sytuacji unieważnienia postępowania, nie może uruchomić procedury odwoławczej. Jeśli zatem, pomimo unieważnienia postępowania, zaproszony do rokowań świadczeniodawca, który nie złożył swojej oferty, niezależnie od okoliczności, wniesie odwołanie, to odwołanie takie nie może być prawnie skuteczne. Oznacza to, że procedura odwoławcza z jego żądania nie może być wszczęta, gdyż unieważnienie postępowania w ogóle nie przeniosło sprawy z fazy cywilnoprawnej, prowadzonej przez komisję konkursową, do fazy administracyjnoprawnej, a tym samym nie otworzyło procedury administracyjnej, służącej rozpatrywaniu odwołań od wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W takiej sytuacji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w pełni zasadnie odmówił skarżącym wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż z mocy art. 152 ust. 2 pkt 3 przedmiotowej ustawy wyłączone zostało prawo składania odwołań w przypadku unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) wynika, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wyłączenie wynikające z art. 152 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ma podwójne znaczenie prawne na gruncie art. 61a § 1 kpa, bowiem wskazuje wprost, że postępowanie odwoławcze nie może się toczyć, gdy unieważniono postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem procedura odwoławcza nie może być wszczęta, co z kolei świadczy o tym, że art. 152 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy odmawia przymiotu strony podmiotowi wnoszącemu odwołanie od unieważnienia postępowania. Innymi słowy, świadczeniodawca, który został zaproszony do rokowań w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które to postępowanie zostało następnie unieważnione, nie może wnieść odwołania od tego unieważnienia. W takiej sytuacji wniesienie odwołania, skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a § 1 kpa. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.