VI SA/Wa 2254/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. nr. [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] odmawiając wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2010r., znak [...], zatwierdzającej "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakończenia połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...], dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych", dalej "Oferta SOR"), zmienioną następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011r., decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r., znak [...], decyzją Prezesa UKE z dnia [...] marca 2014r., znak [...], decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2014r., znak [...], decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2014r., znak [...], decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2014r., znak [...], decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2014r., znak [...], decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2015r., znak [...], decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2015r., znak [...], decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2015r., znak [...] oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2015r., znak [...], zwaną dalej łącznie "decyzją SOR". Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes UKE wydał decyzję SOR, na mocy której została zatwierdzona, a następnie zmieniona Oferta SOR. W dniu [...] marca 2013r. Prezes UKE opublikował na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej stanowisko Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013r. w sprawie uszczegółowienia procedury przeprowadzania Procesu Time-to-Market (dalej "Proces [...]"). Pismem z dnia [...] listopada 2013r. K. (dalej "K.") zwróciła się do Prezesa UKE w wyjaśnienie wątpliwości co do treści Oferty SOR poprzez odpowiedź na następujące pytania: - Czy zgodnie z postanowieniem Oferty SOR (część I rozdział 8 pkt 8.1 ust. 7 zdanie 1 Oferty SOR) OPL ma obowiązek przesłania do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego współpracującego z OPL na zasadach określonych w Ofercie SOR informacji o zamiarze wprowadzenia na rynek nowej usługi detalicznej OPL nie mającej swojego odpowiednika w Ofercie SOR ? - Czy zgodnie z postanowieniem Oferty SOR (Część I Rozdział 7 pkt 7.2 ust. 2 i ust. 3 Oferty SOR) OPL przysługuje prawo odwołania się do oceny Prezesa UKE dotyczącej regulowanego charakteru nowej usługi hurtowej ? Jeśli tak, to z których postanowień oferty SOR wynika takie uprawnienie ? W nawiązaniu do pierwszego pytania z wniosku K. przywołała postanowienia Oferty SOR (Część I Rozdział 8 pkt. 8.1 ust. 7 zdanie 1): "7. W sytuacji gdy [...] ma zamiar wprowadzić na rynek nową usługę detaliczną [...], nie mającą swojego odpowiednika w Ofercie, przesyła informację skierowaną do przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz Prezesa UKE o zamiarze wprowadzenia Nowej usługi detalicznej [...] i uruchamia proces wprowadzenia Nowej Usługi detalicznej [...] nie mającej odpowiednika w ofercie (Proces [...])" oraz jednocześnie, niezgodne, w opinii K., z ofertą SOR fragmenty stanowiska [...]: - pkt. 3.1 ust. 2: "[...] informuje prezesa UKE o prowadzonym wdrożeniu danego projektu hurtowego najpóźniej po uzyskaniu decyzji akceptującej na etapie bramki T0 (po akceptacji dokumentów wdrożeniowych i ekspertyz)." - pkt. 3.2. ust. 2: "Na 5 (pięć) miesięcy przed planowaną datą Uruchomienia usługi, [...] przekazuje Prezesowi UKE wniosek o uruchomienie procesu [...]." W ocenie K., stanowisko [...] jest niezgodne z powyższym postanowieniem Oferty SOR, gdyż w przedmiotowym stanowisku nie ma mowy o jakimkolwiek informowaniu przedsiębiorców telekomunikacyjnych przez OPL o nowych usługach detalicznych. Z uwagi na powyższe, w ocenie K. powstaje wątpliwość co do treści Oferty SOR w tym zakresie. W odniesieniu do drugiego pytania z wniosku K. wskazała, że jej zdaniem Oferta SOR nie przewiduje możliwości odwołania się OPL od rozstrzygnięcia Prezesa UKE w zakresie określenia, czy dana usługa jest regulowana czy też nie. Dalej K. wskazała, że w komunikacie z dnia [...] czerwca 2012r. "Proces [...] usługi SLA dla WLR" Prezes UKE wskazał na istnienie takiej procedury odwoławczej. W ocenie K., również Stanowisko [...] w pkt. 2 zawiera opis procedury odwoławczej. Powyższe zdaniem K. budzi poważne wątpliwości co do interpretacji postanowień Oferty SOR, gdyż literalne jej rozumienie prowadzi do wniosku, że w/w Komunikat Prezesa UKE oraz Stanowisko [...] są niezgodne z ofertą SOR. Po wszczęciu postępowania, na powiadomienie Prezesa UKE P. (dalej "P.") wniosła o dopuszczenie jej do udziału w przedmiotowym postepowaniu, a następnie wniosła o wydanie postanowienia o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z uwagi na fakt, że zapisy Oferty SOR są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Pismem z dnia [...] grudnia 2013r. OPL przedstawiła stanowisko w sprawie. Według jej oceny brak jest przesłanek faktycznych i prawnych do wydania postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści Oferty SOR. W dniu [...] grudnia 2013r. w Krajowym Rejestrze Sądowym dokonano wpisu, z którego wynika, że Spółka [...] SA dokonała zmiany firmy na [...] SA. W dniu [...] lipca 2014r. Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie, w którym odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do decyzji SOR w zakresie objętym wnioskiem K. z dnia [...] listopada 2013r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja SOR w zakresie pierwszego pytania z wniosku K. jest jednoznaczna, a jej zapisy nie powodują wątpliwości interpretacyjnych. Co do drugiego pytania z wniosku Prezes UKE wskazał, że brak jest postanowień w Ofercie SOR dotyczących procedury odwoławczej, które mogłyby budzić wątpliwości K.. Pismem z [...] sierpnia 2014r. K. zaskarżyła w całości postanowienie, domagając się jego uchylenia i rozstrzygnięcia wniosku K. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości przedstawionych przez K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 113 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., art. 110 k.p.a. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Prezes UKE wskazał na treść przepisu art. 138 § 1 k.p.a. odpowiednio stosowanym na podstawie art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. organ wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, wówczas gdy stwierdzi, że jest ono prawidłowe. Następnie organ przytoczył treść przepisu art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z Pt oraz ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i treści telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106 p. 675 z późn. zm.). W myśl natomiast art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Dalej Prezes UKE wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości jest konieczne, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Nie może jednak prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, nie może powodować zmian merytorycznych rozstrzygnięcia, ani pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok NSA z 3 marca 2008r., sygn. akt II GSK 447/07 a także wyrok z 6 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2372/10. W świetle powyższych wyroków postanowienie o przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji administracyjnej może odnosić się jedynie do postanowień w niej zawartych, a contrario nie może na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. podlegać interpretacji inny akt działania organu administracji publicznej, aniżeli tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie decyzja administracyjna. Prezes UKE powołał także wyroki NSA z 16 czerwca 1997r. I SA/Ka 1612/96, wyrok NSA z 17 grudnia 2002r., II SA/1560/01, wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2007r., VI SA/Wa 595/07, wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2006r. I SA/Wa 1663/05, wyrok NSA z 21 maja 1999 I SA 1456/98, wyrok NSA z 6 marca 2012, sygn. II OSK 2531/10. Mając powyższe na uwadze, Prezes UKE uznał, że sposób i uzasadnienie sformułowanych wątpliwości K. wskazanych w pytaniu prawnym z wniosku pozwala przyjąć, iż w rzeczywistości dotyczą one stanowiska [...], a nie samej decyzji SOR. W tym stanie rzeczy, zdaniem Prezesa UKE, K. wykorzystuje instytucje, o której mowa w art. 113 § 2 k.p.a. do kwestionowania treści Stanowiska [...] bądź komunikatów Prezesa UKE, które w jego ocenie są niezgodne z treścią decyzji SOR, czemu jednak instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie służy. Przechodząc z kolei do ponownej merytorycznej analizy zagadnienia wskazanego w drugim pytaniu z wniosku organ wskazał ponownie na treść uregulowań zawartych w Części I, Rozdział 7, pkt 7.2 ust. 2 i ust. 3 Oferty SOR. Według jego oceny powołane przez K. we wniosku postanowienia Ofert SOR zawierają jasne, klarowne i w żaden sposób nie budzące wątpliwości zapisy regulujące procedurę przeprowadzania procesu [...]. Z tego względu brak jest podstaw do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. w zakresie wskazanym we wniosku K. w odniesieniu do decyzji SOR. Decyzja ta jest bowiem jednoznaczna i klarowna, a jej postanowienia nie powodują wątpliwości interpretacyjnych. Wątpliwości, wykazane przez K. co do treści innych niż decyzje SOR aktów działania Prezesa UKE nie mogą być wyjaśnione w trybie przewidzianym w przepisie art. 113 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom K. publikacja stanowiska [...] nie jest związana z jakimikolwiek wątpliwościami Prezesa UKE co do treści decyzji SOR. Zdaniem organu bezzasadny jest zarzut K. dotyczący naruszenia przez Prezesa UKE art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Postepowani9e dowodowe w niniejszej sprawie, jak wynika z wykładni przepisu art. 113 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do badania wątpliwości związanych z treścią decyzji administracyjnej (decyzji SOR). Analogicznie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zaskarżone postanowienie spełnia wszystkie wymogi zawarte w w/w przepisie. Na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2015r. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów postepowania mające wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnioną odmowę wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści decyzji SOR, na mocy której została zatwierdzona, a następnie zmieniona Oferta SOR o zakresie wskazanym we wniosku K. z dnia [...] listopada 2013r., 2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny i analizy wniosku K. w kontekście niejasnych postanowień Oferty SOR, co doprowadziło Prezesa UKE do nieprawidłowej konkluzji, że K. nie ma wątpliwości co do treści Oferty SOR (i decyzji SOR), lecz wątpliwości K. dotyczą "Stanowiska Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013r. w sprawie uszczegółowienia procedury przeprowadzenia Procesu Time to Market, podczas gdy wątpliwości Izby dotyczyły wyłącznie Oferty SOR (i decyzji SOR). Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lipca 2014r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postepowania według norm przepisanych. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przypisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. p. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postepowaniu przed Sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. p. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2014r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2015r, którym utrzymał on w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] lipca 2014r. odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji SOR w zakresie wskazanym przez skarżącą w jej wniosku z dnia [...] listopada 2013r. W złożonej skardze strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. jak również art. 113 § 2 k.p.a. Według jej oceny organ nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy wniosku K. w kontekście postanowień Oferty SOR, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wyjaśnienia wątpliwości dotyczących decyzji SOR. W tym miejscu należy podkreślić, że zarzuty skargi są tożsame z zarzutami, które strona podniosła we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i do których organ ustosunkował się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd w całości podziela zajęte przez Prezesa UKE stanowisko, uznając, że jest zgodne z prawem. Strona wnioskująca o dokonanie wykładni decyzji SOR skorzystała z instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a., znajdującej zastosowanie na podstawie art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Strona powzięła wątpliwości co do treści decyzji SOR po tym jak w dniu [...] marca 2013r. na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej ukazało się stanowisko Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013r. w sprawie uszczegółowienia procedury przeprowadzenia Procesu Time to Market będące odzwierciedleniem prowadzonej przez niego praktyki regulacyjnej. Strona skarżąca we wniosku z dnia [...] listopada 2013r. sformułowała dwa pytania: - Czy zgodnie z postanowieniem Oferty SOR (Część I Rozdział 8 pkt. 8.1 ust. 7 zdanie 1 Oferty SOR) OPL ma obowiązek przesłania do przedsiębiorcy telekomunikacyjnego współpracującego z OPL na zasadach określonych w Ofercie SOR informacji o zakresie wprowadzenia na rynek Nowej usługi detalicznej OPL nie mającej swojego odpowiednika w Ofercie SOR, - Czy zgodnie z postanowieniami Oferty SOR (Część I Rozdział 7 pkt. 7.2. ust. 2 i ust. 3 Oferty SOR) OPL przysługuje prawo odwołania się od oceny Prezesa UKE dotyczącej regulowanego charakteru nowej usługi hurtowej? Jeżeli tak, to z których postanowień Oferty SOR wynika takie uprawnienie? Odnosząc wątpliwości strony do wskazanych postanowień Oferty SOR organ prawidłowo uznał, że w zakresie pierwszego pytania decyzja SOR, zatwierdzająca a następnie zmieniająca Ofertę SOR jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, odnośnie zaś drugiego pytania Prezes UKE stwierdził, że brak jest postanowień o Ofercie SOR dotyczących procedury odwoławczej, która mogłaby budzić wątpliwości K.. Stanowisko organu jest zasadne. Instytucja przewidziana w art. 113 § 2 k.p.a. ma służyć wyjaśnianiu wątpliwości co do treści decyzji, a więc siłą rzeczy musi odnosić się wyłącznie do tego, co zostało w niej zamieszczone, a nie jest jednoznaczne bądź dotknięte zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd podzielił pogląd organu, że strona powołując się na wątpliwości co do wskazanych w ramach pytań postanowień decyzji SOR skierowała swoje wątpliwości wobec stanowiska [...], które według jej oceny jest niezgodne z treścią w/w decyzji. Tymczasem w świetle ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wyjaśnienie treści decyzji nie może wychodzić poza jej granice i wkraczać w kwestie, choć bezpośrednio graniczące, ale nie tożsame jednak z treścią decyzji. Poza tym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać ponownej oceny stanu faktycznego oraz brać pod uwagę nowych dowodów (vide powołany przez organ wyrok NSA z 3 marca 2008r., sygn. akt. II GSK 447/07 oraz wyrok NSA z 6 marca 2012r., sygn. akt. II OSK 2372/10). W tym stanie rzeczy wobec bezskuteczności zrzutów skargi Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu w całości.