VI SA/Wa 2259/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2016 r.; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz K.P. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Główny Geodeta Kraju (dalej GGK) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] maja 2016 r., którą odmówił K. P. (dalej skarżący) nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie określonym w art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji podano art 6a ust. 1 pkt 1 lit. a; art. 7a ust. 1 pkt. 10; art. 43, art. 44 ust. 1 i art. 45f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), dalej p.g.k. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lutego 2016 r. skarżący zwrócił się do Głównego Geodety Kraju o nadanie mu uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie określonym w art 43 pkt 1 p.g.k., tj. geodezyjne pomiary sytuacyjno-wysokościowe, realizacyjne i inwentaryzacyjne. Do wniosku załączył m.in.: 1. świadectwo dojrzałości i ukończenia Technikum, z którego wynika, że w maju 1995 r. uzyskał zawodowy tytuł "geodeta" w specjalności "pomiary geodezyjne"; 2. świadectwa pracy, z których wynika jego zatrudnienie na stanowiskach młodszy geodeta i asystent geodeta w okresie od [...] czerwca 2001 r. do [...] lutego 2011 r. a. opis prac wykowywanych w ramach praktyki zawodowej obejmujący lata 2001-2013, b. dwa dokumenty (wykazy) dotyczące prac wykonanych przez skarżącego w firmie G. s.c. [...] z siedzibą w L. (dodatkowo potwierdzone przez uprawnionego geodetę), a drugi obejmował prace wykonane przez skarżącego w firmie A. z siedzibą w W. Po uzupełnieniu braków GGK – w oparciu o art. 45c p.g.k. wniosek skarżącego przekazał Komisji Kwalifikacyjnej do spraw uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii. Dnia [...] kwietnia 2016 r. Komisja zweryfikowała negatywnie złożony przez skarżącego wniosek i załączone do niego dokumenty uznając, że wykaz prac wykonywanych przez niego w ramach praktyki zawodowej nie zwiera wymaganej liczby prac dotyczących pkt 2 – tyczenie obiektów budowlanych oraz pkt 3 - inwentaryzacja obiektów budowlanych (zakres 1 uprawnień), zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2014 r. poz. 176), dalej rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 2014 r. w sprawie uprawnień. Mając na uwadze powyższe GGK decyzją z [...] maja 2016 r. odmówił skarżącemu nadania żądanych przez niego uprawnień. Powołując się na przepisy art. 45a ust. 1 i ust. 2, art. 45b ust. 1 p.g. oraz § 17 ust. 1, §19 ust. 1, § 21 ust. 1 oraz § 23 ust. 5 i § 24 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 2014 r. w sprawie uprawnień organ wskazał, że skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających jego udział w pracach oraz opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do uznania jego praktyki zawodowej w zakresie 1, o których mowa w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia ponieważ nie wykazał udziału w wymaganej liczbie prac związanych z tyczeniem oraz inwentaryzacją obiektów budowlanych. Skarżący K. P. z zachowaniem terminu wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniósł, że w załączonych do wniosku dokumentach wykazał, że brał udział w wykonaniu ok. 200 inwentaryzacji oraz ok. 100 tyczeń (budynków, obiektów budowlanych, sieci zbrojenia terenu), co potwierdzone zostało przez uprawnionego geodetę. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku Przewodniczący Komisji stwierdził że: 1. Skarżący informując, że wykonał kilkaset opracowań nie wskazał przy tym w sposób dokładny położenia tych prac, tj. ich nazwy i lokalizacji oraz ilości jednostek; 2. Prace wykonane przez skarżącego w okresie od 2001 r. do 2003 r. zostały potwierdzone przez geodetę, który uprawnienia nabył dopiero w 2005 r. , zatem ów geodeta poświadczył w tej sprawie nieprawdę; 3. Większość wymienionych przez skarżącego prac nie dotyczyło zakresu nr 1 uprawnień zawodowych, a "załączenie ich do wniosku służyło chyba sprawieniu wrażenia wykonania olbrzymiej ilości prac celem przykrycia braków ilościowych prac wymaganych dla zakresu nr 1". Główny Geodeta Kraju w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił m.in., że załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 2014 r. w sprawie uprawnień wymaga określenia zarówno rodzaju, jak i liczby prac oraz opracowań geodezyjnych lub kartograficznych niezbędnych do uznania praktyki zawodowej i obowiązuje wszystkie osoby , które złożyły wnioski o nadanie uprawnień zawodowych po wejściu w życie rozporządzenia. a więc po 22 lutym 2014 r. Organ stwierdził, że przy wskazaniu w pozycji nr 1 wykazu pracy w firmie G., skarżący nie sprecyzował ani nazw obiektów, ani ich położenia. Samo podanie w kolumnie nr 4 "Wykazu (...)" - nazwa i położenie obiektu, jako: "miasto i gmina L." organ uznał za niewystarczające, a tym samym za niespełniające wymogów ww. rozporządzenia. Każda praca powinna bowiem zostać wymieniona szczegółowo – z określeniem nazwy, z podaniem dokładnej lokalizacji oraz ilość jednostek. Dopiero takie określenie pracy spełnia wymogi rozporządzenia w sprawie uprawnień, co do ilości i rodzaju prac oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych. GGK podniósł również, że podane w pozycjach nr 1-3 "Wykazu (...)" prace wykonywane przez skarżącego w okresie 2001-2003 w G, powinien był potwierdzić geodeta posiadający uprawnienia zawodowe z zakresu, o których udzielenie ubiega się skarżący, w czasie wykonywania tych prac. Wskazane prace potwierdził zaś geodeta, który swoje uprawnienia zdobył dopiero w 2005 r., zatem te prace nie mogły być uznane za spełniające wymogi rozporządzenia w sprawie uprawnień. Organ uwzględnił prace skarżącego wykonywane w firmie G., przy czym: 1. w zakresie "pomiary sytuacyjne i wysokościowe oraz opracowywanie ich wyników, w tym sporządzanie lub aktualizacja mapy zasadniczej" wskazane w pozycji nr 2 "Wykazu (...)", tj. 3 prace przy wymaganym minimum 15 prac i opracowań geodezyjnych; 2. w zakresie "tyczenie obiektów budowlanych" wskazane w pozycji nr 2 "Wykazu (...)", tj. 4 prace, przy wymaganym minimum 15 prac; 3. w zakresie "inwentaryzacja obiektów budowlanych" wskazane w pozycji nr 2 "Wykazu (...)", tj. 4 prace, przy wymaganym minimum 12 prac; 4. w zakresie "zakładanie i pomiar osnów pomiarowych lub realizacyjnych sytuacyjnych i wysokościowych" - warunek został spełniony; 5. w zakresie "kartograficzne opracowanie mapy do celów projektowych" wskazane w pozycji nr 2 "Wykazu (...)", tj. 2 prace, przy wymaganym minimum 5 prac. Odnosząc się natomiast do prac wykonanych przez skarżącego w ramach praktyki zawodowej w firmie A., GGK podał, że wskazane w pozycjach nr: 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 "Wykazu (...)" nie dotyczą prac z zakresu 1 uprawnień zawodowych. Reasumując GGK stwierdził, że skarżący nie przedstawił wystarczających dowodów na udział w pracach oraz opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych, niezbędnych do uznania praktyki zawodowej w zakresie 1, o których mowa w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 2014 r. w sprawie uprawnień. K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając obrazę: 1. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a. art. 43 pkt 1 w zw. z 45 ust. 1 p.g.k. poprzez odmowę dopuszczenia go do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego ze względu na rzekomy brak spełnienia wymogów przedstawienia dowodów na udział w pracach oraz opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych, niezbędnych do uznania praktyki zawodowej w zakresie art. 43 pkt 1 p.g.k.; b. § 17 ust. 2 oraz § 38 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2014 r. poz. 176),w sprawie uprawnień poprzez nieprawidłową weryfikację dokumentów złożonych przez niego i pominięcie faktu, że w odniesieniu do prac geodezyjnych lub kartograficznych rozpoczętych przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia z 2014 r. skarżący mógł dokumentować przebieg praktyki zawodowej według przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2003 r., nr 143, poz. 1396), dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r.; 2. prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, przekroczenie ram swobodnej oceny dowodów oraz nieprawidłowe i niezgodne z wymogami określonymi w art. 107 k.p.a. sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i uwzględnienie przedłożonych przez niego dowodów jako potwierdzających udział w pracach oraz opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do uznania praktyki zawodowej w zakresie art. 43 pkt 1 p.g.k., a w konsekwencji dopuszczenie go do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że zgodnie z § 38 rozporządzenia w sprawie uprawnień osoby zainteresowane, które rozpoczęły praktykę zawodową przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, tj. Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014 r., w odniesieniu do prac geodezyjnych lub kartograficznych rozpoczętych przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia, dokumentują przebieg praktyki zawodowej według przepisów dotychczasowych, co oznaczało i oznacza, że praktyka zawodowa tych osób ma być udokumentowana poprzez złożenie wykazu prac wykonanych w ramach praktyki zawodowej oraz opisu prac, uznanych przez osobę zainteresowaną za najważniejsze z wykonanych w ramach praktyki zawodowej. W tym kontekście stwierdził, że skoro praktykę zawodową niezbędną dla uzyskania żądanych uprawnień odbył w latach 2001-2013, to załączone przez niego do wniosku wykazy były wystarczające. Jednak nie został dopuszczony go do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego, ani nie został wezwany do usunięcia, bądź uzupełnienia braków wniosku. Jednocześnie skarżący podniósł, że w okresie odbywania przez niego praktyki nie było wymagane, aby praktyka ta była potwierdzona przez uprawnionego geodetę. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest bada legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które miały wpływ na wynik sprawy lub dają podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 45a ust.1. p.g.k. stwierdzenie spełnienia przez osobę zainteresowaną wymagań określonych w art. 44 lub art. 44a następuje w drodze postępowania kwalifikacyjnego. Art.45 ust. 2 p.g.k. stanowi, że postępowanie kwalifikacyjne obejmuje: 1) część wstępną, polegającą na weryfikacji dokumentów, o których mowa w art. 45 ust. 3; 2) część sprawdzającą, polegającą na przeprowadzeniu egzaminu ze znajomości przepisów w dziedzinie geodezji i kartografii. Omawiana weryfikacja dokumentów obejmuje m.in. praktykę zawodową, co wynika z treści art. 44a ust. 2 pkt 4 p.g.k. W rozpoznawanej sprawie K. P. nie został dopuszczony do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego. Główny Geodeta Kraju uznał, że posiadana przez skarżącego praktyka zawodowa nie była wystarczająca z uwagi to, iż na nie wykazano wymaganej liczby prac związanych z tyczeniem oraz inwentaryzacją obiektów budowlanych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że owa praktyka zawodowa została oceniona z punktu widzenia przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2014 r. poz. 176). Zdaniem organu przepisy ww. rozporządzenia należy stosować do wszystkich osób, które złożyły wniosek po wejściu w życie tego rozporządzenia, czyli po 22 lutym 2014 r. Skarżący zarzuca zaś naruszenie przepisu § 17 ust. 2 oraz § 38 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2014 r. poz. 176) poprzez nieprawidłową weryfikację dokumentów i pominięcie faktu, że w odniesieniu do prac geodezyjnych lub kartograficznych rozpoczętych przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia z 2014 r. skarżący mógł dokumentować przebieg praktyki zawodowej według przepisów starego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2003 r., nr 143, poz. 1396). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do oceny prawidłowości zastosowania przez organy rygorów wynikających z ww. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie uprawnień z 2014 r. w odniesieniu do przedstawionego przez skarżącego wykazu tej praktyki zawodowej obejmującej okres od 2001 do 2013 roku a zatem za okres, w którym to nowe rozporządzenie jeszcze nie obowiązywało. W myśl przepisu § 38 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2014 r. poz. 176) osoby zainteresowane, które rozpoczęły praktykę zawodową przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, mogą dokumentować przebieg praktyki zawodowej według przepisów dotychczasowych tylko w odniesieniu do prac geodezyjnych lub kartograficznych rozpoczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Zdaniem Sądu z cytowanego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy dana osoba tak jak skarżący, ową praktykę odbyła w całości według reguł starego rozporządzenia z 2003 r. czyli przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 2014 r. w sprawie uprawnień, to - niezależnie od daty złożenia wniosku - nie można stosować w tym przypadku w stosunku do tej osoby przepisów nowego rozporządzenia. Innymi słowy rację ma skarżący wywodząc, że organ powinien dokonać oceny praktyki zawodowej skarżącego według przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2003 r., nr 143, poz. 1396). Uzupełniająco należy wskazać, że w ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie co do kwestii odbycia praktyki zawodowej występuje stan faktyczny zamknięty. Skarżący bowiem składając wniosek o nadanie mu uprawnień zawodowych oparł się na udokumentowaniu swej praktyki zawodowej w okresie od 2001 r. do 2013 r. a zatem wniosek dotyczył stanu faktycznego (praktyki zawodowej), który zakończył się przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia z 2014 r. Mając na względzie powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować przepisy starego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2003 r., nr 143, poz. 1396), gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów stan faktyczny obejmujący odbycie praktyki zawodowej został w całości zakończony. W rozpoznawanej sprawie organ tego nie uczynił w sposób należyty bowiem tej analiza przedstawionej przez skarżącego dokumentacji obrazującej jego pracę zawodową nastąpiła w całości na podstawie przepisów nowego rozporządzenia z 2014 r. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko skarżącego zawarte w skardze, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 lit. b petitum skargi. Naruszenie wspomnianych przepisów miało - w ocenie Sądu - wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy odnoszenie się przez sąd administracyjny do zarzutów procesowych zawartych w pkt 2 petitum skargi było by przedwczesne gdyż rozpoznając ponownie sprawę organ zajmie stanowisko odnośnie przedstawionego przebiegu pracy zawodowej skarżącego objętych wnioskiem i dokona ich wszechstronnej oceny z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. z 2003 r., nr 143, poz. 1396), Należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.