VI SA/Wa 2281/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] o nałożeniu na skarżącą, M. K. kary pieniężnej w łącznej wysokości 15 250 złotych. Podstawę faktyczną nałożenia kary przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stanowiło: 1. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie - 3 x 500 złotych; 2. nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych - kara 1 000 złotych; 3. okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów: miejsca zakończenia użytkowania wykresówki - kara 150 złotych; 4. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego - kara 100 złotych; 5. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego - kara 350 złotych; 6. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego - kara 150 złotych; 7. wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia - kara 2 x 6 000 złotych. Powyższe uchybienia stwierdzone zostały podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie prowadzonego przez skarżącą przedsiębiorstwa – [...] - którą objęty był okres od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. Przebieg kontroli udokumentowano w protokole kontroli Nr [...]. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 15 250 złotych. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 79 § 1 i § 2 Kpa poprzez niepowiadomienie pełnomocnika strony o terminie przesłuchania świadków, co uniemożliwiono mu branie czynnego udziału w czynnościach i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, pełnomocnik wskazał na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie. W ocenie pełnomocnika w trakcie czynności wyjaśniających organ błędnie ustalił okoliczności faktyczne sprawy przyjmując, iż przewóz wykonywany w dniu [...] marca 2007 r. wymagał posiadania zezwolenia i w związku z tym, w ocenie pełnomocnika skarżącego, organ nie miał podstaw do nałożenia na skarżącą dwukrotnie kary za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez zezwolenia. Rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r.), art. 18, art. 87 ust. 1, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 10.3, lp. 10.2, lp. 10.1, lp. 11.4 ust. 7, lp. 11.4 ust. 1, lp. 11.2.4, lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 14, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985, P. 0008-00021), uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy po dokonaniu szczegółowej analizy postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organ I instancji, uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 79 § 1 i § 2 Kpa. Organ powołał się na okoliczność ustanowienia przez skarżącą z dniem 4 sierpnia 2007 r. pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, iż przedmiotowe pełnomocnictwo zostało złożone do organu I instancji w dniu 24 września 2007 r., a zatem od tego dnia wszelkie czynności wymagające udziału strony winny być dokonywane przy udziale jej pełnomocnika. W ocenie organu odwoławczego dokonane w dniu 26 września 2007 r. przez organ I instancji przesłuchanie świadków bez udziału pełnomocnika, narusza przepis art. 79 § 1 i § 2 Kpa oraz sprzeciwia się ogólnej zasadzie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na okoliczność nie ustosunkowania się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii merytorycznych podnoszonych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie będąc decyzją merytoryczną skutkuje brakiem możliwości odniesienia się do kwestii merytorycznych sprawy i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ I instancji podstawowych zasad procedury cywilnej, a mianowicie art. 79 § 1 i § 2 kpa oraz art. 10 kpa. Postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone z pominięciem pełnomocnika strony. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zatem organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności gdy organ nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe (wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2005 r. I SA/Wa 237/05 LEX nr 189833). W niniejszej sprawie, co nie jest sporne, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z pominięciem pełnomocnika strony. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne (post. SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNC 1994, nr 5, s. 112). Trafnie więc Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił uwagę organowi I instancji na bezskuteczność czynności dowodowych przeprowadzonych bez udziału pełnomocnika strony. Zgodzić się także należy z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, że takie działanie organu I instancji stanowiło naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej i skutkować musiało potrzebą przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. W okolicznościach sprawy niniejszej organ odwoławczy nie miał innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 kpa tzn. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Główny Inspektor nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Miałoby ono miejsce dopiero w II instancji, co pozbawiałoby stronę możliwości obrony jej praw w I instancji. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 kpa). Pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 kpa może uchylić decyzję organu instancji i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia temu organowi jedynie w całości. W przypadku wielości naruszeń, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ nakładający karę pieniężną prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, która załatwia wydając jedną decyzję. Nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowi przedmiot jednej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08). Stwierdzone przez organ odwoławczy wadliwości postępowania przed organem I instancji dotyczą jednej sprawy administracyjnej, nie zaś naruszenia jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 ustawy. Postępowanie jest wadliwe, albo nim nie jest. Przepis art. 138 § 2 zd. 2 kpa stanowi, że przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie może jednak przesądzić o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ I instancji. Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń, co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie będąc decyzją merytoryczną skutkuje brakiem możliwości odniesienia się organu odwoławczego do kwestii merytorycznych. Reasumując, oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia prawa podnoszonego w skardze, ani żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.