VI SA/Wa 2283/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku - skarżącej – J. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją wydaną przez Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] sierpnia 2007 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], w miejscowości K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. do nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu powyższego wniosku wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości K. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zaznaczyła, że "na dzień dzisiejszy brak jest możliwości dojazdu za pośrednictwem drogi - ulicy K., ponieważ nie została ona wytyczona w terenie" i wnosiła jak we wniosku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Wskazał, że szczegółowe wymogi techniczne, o których mowa w powyższym przepisie zostały określone dla dróg krajowych klasy GP w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy GP, a do takich została zaliczona droga krajowa nr 14, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione lub możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Podniósł, że w myśl przepisów § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Mając na uwadze, że działka nr [...] położona jest na odcinku drogi biegnącej w łuku poziomym, na którym w celu bezpiecznego poruszania się po ww. odcinku drogi, pasy ruchu zostały rozdzielone podwójną linia ciągłą segregacyjną, należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie wydanie zezwolenia o zlokalizowanie zjazdu publicznego nie byłoby zgodne z przepisami prawa. Podniesiono, że w wyroku NSA z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99 Sąd wskazał, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności." Ponadto NSA zaznaczył, iż "okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ są to rozwiązania sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi było znacznie mniejsze niż obecnie". Organ wskazał, że mając na uwadze przepisy prawa, przewidujące stosowanie zjazdów z drogi krajowej klasy GP wyjątkowo oraz obowiązek zarządcy drogi zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania zezwolenia, o które wnosi strona. Organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Skargę do sądu administracyjnego wniosła skarżąca wskazując, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 §3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § i k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez nie poczynienie przez organ ponownie rozpoznający sprawę nowych, własnych ustaleń faktycznych i bazowanie na stanie faktycznym, który w rzeczywistości nie istnieje, art. 85 k.p.a. przez nie przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność ustalenia braku bądź nie innej możliwości dojazdu do działki stanowiącej własność skarżącej lub ustalenia czy nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, art 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nie ustosunkowanie się przez organ ponownie rozpoznający sprawę do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także nie wyjaśnienie: dlaczego nie zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności dopuszczające wyjątkowo usytuowanie zjazdu oraz gdzie w ocenie organu możliwe jest wytyczenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem służebności drogowych w celu umożliwienia dla nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej. Nadto wskazała na wydanie decyzji z naruszeniem art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z §9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz.U.99.43.430) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie zachodzą okoliczności dopuszczające wyjątkowo usytuowanie zjazdu w tym stanie faktycznym. Wskazała na naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie przepisu w sytuacji w której w rozpoznawanym stanie faktycznym nie dochodzi do podziału nieruchomości. Podniosła, że organ naruszył zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, przez wydanie przez organ decyzji w ramach uznania administracyjnego sprzecznej ze słusznym interesem skarżącej bez wykazania w jaki sposób interes skarżącej kolidował z interesem społecznym a także bez szczegółowego omówienia i wskazania na udowodnione fakty odnoszących się do strony, które w połączeniu z określoną obiektywną sytuacją nakazują przyznać prymat interesowi społecznemu. Zarzuciła więc naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., art. 85 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponadto art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym ostatnim przypadku, zdaniem skarżącej, organ niewłaściwie zastosował wyżej przytoczony przepis w sytuacji, w której "w rozpoznawanym stanie faktycznym nie dochodzi do podziału nieruchomości". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i uznał, że decyzja nie narusza przepisów wskazanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia z dnia [...] października 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] sierpnia 2007 r. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 8 zawiera definicję pojęcia "zjazd". Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwentnie w art. 29 ustawa mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 ww. przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ww. rozporządzenie o warunkach technicznych reguluje zaś warunki stosowania zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03, LEX nr 173983). Zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958). Granice tego uznania wyznaczają, w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 d.p. oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363 oraz z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA 132/99, LEX nr 46769). Ponadto podkreśla się, że w tych sprawach organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmą rozstrzygnięcie i zdecydują, w jakim zakresie uczynić użytek ze swych uprawnień, są obowiązane wyjaśnić stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 kpa) rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Nadto decyzja o charakterze uznaniowym wymaga wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1892/98, LEX nr 46765), tym bardziej, gdy nie uwzględnia żądania strony. Należy także zauważyć, że decyzje w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu niewątpliwie mają wpływ na prawo własności nieruchomości, bowiem wychodzi z ogólnej zasady, iż prawo własności może doznać szeregu ograniczeń, wynikających z przepisów prawa. Do takich przepisów prawa należy zaliczyć art. 29 pkt 2 d.p. (obecnie art. 29 ust. 3) – (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r., sygn. akt II SA 1019/98, LEX nr 41380 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958). W sprawach, których przedmiotem jest rozważenie możliwości udzielenia zezwolenia na zjazd publiczny z drogi krajowej organy administracji publicznej kierują się naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764; z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384). Decyzja ta wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zostało zresztą potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001r. sygn. akt. II SA 1219/2000 (nie publ.) "decyzja wydawana na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd". To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, iż organ działa w sposób dowolny. Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez w/w rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Droga krajowa, przy której miałby być usytuowany zjazd należy do dróg klasy GP, tak więc zjazd na nią może być wykonany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, tylko wtedy, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości, brak jest także możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji dokonał wyważenia pomiędzy obu tymi interesami tj. istotnym interesem właściciela a interesem użytkowników dróg. Organ ostatecznie przyznał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem są zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, organ administracji przedstawił motywy, którymi się kierował. W konsekwencji organ administracji wskazał, że uwzględnienie słusznego interesu skarżącej, polegające na wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości K., stanowiłoby bezspornie naruszenie bezwzględnie obowiązujących rygorystycznych przepisów § 9 ust. 1 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, tym bardziej, że działka skarżącej nr [...] położona jest na odcinku drogi krajowej biegnącym w łuku poziomym, na którym w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom tej drogi pasy ruchu zostały rozdzielone podwójną linią ciągłą segregacyjną. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że obok nieruchomości, na której miał być wykonany zjazd nie można stwierdzić, że nie istnieje możliwość dokonywania zjazdu. Należy zatem stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca działając przede wszystkim jak właściciel, w zakresie swojego dominium musi uwzględniać interesy użytkowników dróg których to interesy są nie mniej istotne od interesów właścicieli. Organ jest natomiast zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Zarzut naruszenia przepisów art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest trafny gdyż organ administracji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu a przedstawione przez stronę argumenty są faktycznie polemiką z obowiązującymi przepisami, których organ nie naruszył. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.