VI SA/Wa 229/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2086- dalej jako udp.), po rozpatrzeniu odwołania S. Spółki z o.o. z siedzibą w W., zwanej dalej skarżącą, od decyzji Prezydenta [...] W. dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. D. w rejonie ul. N. w celu umieszczenia w nim reklamy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2006 r. wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek firmy S. Sp. z o. o. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. D. rej. ul. N. urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej [...] m2. W odpowiedzi na złożony wniosek, pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia w/w terenu oraz, że stosownie do art. 10 k.p.a. ma ona prawo zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzieć się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., postanowił odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. D. rej. ul. N. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Rozpatrując wniosek w oparciu o art. 39 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% latach 2004 i 2005. Organ wskazał, że według statystyk policji w 2005 r. w W. miało miejsce 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł na materiale dowodowym, na który składają się następujące dokumenty: - wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie opracowane przez B. S.A., - opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez I., - projekt tablicy reklamowej załączony do wniosku strony, - złożone przez stronę zdjęcie reklamy w terenie, - charakterystyka reklamy oraz jej powierzchnia zawarte w złożonym wniosku. Organ uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi objętym wnioskiem wskazując, iż reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. Powołując się na opinię I. (I.) organ podkreślił, że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi ( tzw. "fiksację" ), co oznacza, że w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m) przy prędkości 50 km/h. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. ( sygn. akt OSK 1026/04), w którym Sąd ten podkreślił, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Zdaniem organu zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że sporna reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Organ wskazał, iż pas drogowy ulicy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2970 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości zostanie podniesiony do 70 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań I.) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 54,0 m do 79,2 m. Organ zaznaczył, że odległość ramienia wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 udp. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne organ I Instancji stwierdził, że wydanie zezwolenia jest niemożliwe bowiem lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 7,8, 10, 11, 77 i 107 k.p.a. Podniosła, że organ I instancji nie powiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego. Ponadto, zaskarżona decyzja powołuje się na fakty powszechnie znane, których organ stronie nie przedstawił. Strona podnosząc, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zainstalowane na podstawie kolejnych zezwoleń zwróciła uwagę, że zmiana stosunku organu do zagadnienia zajmowania pasa drogowego w praworządnym państwie powinna być realizowana poprzez poinformowanie o tej zmianie i określenie okresu, w jakim strony mają do tej zmiany dostosować swoją działalność gospodarczą. Strona podniosła też zarzut naruszenia art. 35 i 36 k.p.a., jako że wniosek z dnia 8 grudnia 2006 r. nie został rozpatrzony w terminie obowiązywania poprzedniej decyzji. W uzupełnieniu odwołania w piśmie z dnia [..] marca 2007 r. skarżąca złożyła dokument zatytułowany " Ekspertyza dotycząca wpływu wieloformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość". Skarżąca wskazała, iż wyniki badań zawarte w złożonej opinii przeprowadzone w Niemczech w 2005 r. są odmienne niż opinia I. bowiem stwierdzają, że takie reklamy nie mają wpływu na wypadkowość. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO ) przyjęło, że z przepisu art. 39 ust. 3 udp. wynika, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być umieszczane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne. W przedmiotowej sprawie organ przed wydaniem decyzji zasięgnął opinii Wydziału Badań Ruchu i Rozwoju Drogowego, Wydziału Systemów Parkowania, Wydziału Sygnalizacji Świetlnej i Oświetlenie oraz Inwestycji. Wszystkie przedstawione w sprawie opinie odnośnie lokalizacji były negatywne w związku z czym zasadnym było odmówienie wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w celu funkcjonowania obiektu reklamowego. Odpowiadając na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości przez m.in. brak przejrzystości przy wydawaniu przedmiotowych decyzji organ II instancji wskazał, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, oparte zostało m.in. na opinii I. W tej sytuacji SKO uznało, iż organ I instancji stosownie do postanowień art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżącej podstawa prawna decyzji organu I instancji jest błędna. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 udp., zaś zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji powinien być przepis art. 38 ust. 1 udp. Nieprawidłowe działanie organu polegało na tym, że organ po otrzymaniu wniosku o przedłużenie decyzji powinien rozważyć sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 udp. tzn. sprawdzić czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań przez zarząd drogi. Ustalenia tego rodzaju muszą być oparte na przeprowadzeniu postępowania dotyczącego przedmiotowego urządzenia reklamowego. Przy prawidłowym zastosowaniu ustawy o drogach publicznych, ciężar dowodu spoczywa na organie, a nie na wnioskodawcy ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 426/06, Lex nr 221947, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 919/05, Lex nr 19886). Zdaniem strony w rozpoznawanej sprawie organ nie tyko nie zastosował art. 38 ust. 1 udp, ale nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami k.p.a. Nie można mówić o tym, że organ I instancji zindywidualizował i skonkretyzował materiał dowodowy skoro fragment uzasadnienia wskazuje w sposób jednoznaczny, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję oparł swoje orzeczenie na materiale dowodowym zgromadzonym w jakieś innej sprawie, a nie na treści decyzji organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy nie odnosząc się do zarzutu nie rozpatrzenia wniosku w okresie obowiązywania poprzedniej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, pozostawił stronę na okres dwóch miesięcy w stanie niepewności co do jej sytuacji prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia powyższych kryteriów. Rozważania organu odwoławczego sprowadzają się do analizy treści art. 39 ustawy o drogach publicznych oraz do powołania się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. wydanego w sprawie sygn. akt OSK 1026/04. Organ rozważań tych nie odniósł jednak do konkretnego stanu faktycznego sprawy, a zatem nie wiadomo czy taki stan faktyczny został przez organ ustalony, a w konsekwencji czy organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające. Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Przesłanki te w każdym przypadku muszą być zindywidualizowane, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualnie rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji I instancji znalazły się ustalenia faktyczne co do natężenia ruchu w popołudniowym szczycie i limitu dopuszczalnej prędkości dotyczące innego, niż przedmiotowy, pasa drogowego przy ul. P., które to ustalenia nie zostały skorygowane przez organ odwoławczy. Powyższe uchybienia decyzji, nie zawierające dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek uniemożliwiają sądową kontrolę wydanego w dniu [...] listopada 2007 r. przez SKO rozstrzygnięcia. Zwrócić również należy uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania oraz pominął dołączony przez stronę do akt materiał dowodowy w postaci dokumentu zatytułowanego " Ekspertyza dotycząca wpływu wieloformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość", zawierające odmienne wnioski niż opinia I., na którą powoływał się organ. Zważywszy, iż omawiane opracowanie dotyczy istotnej dla sprawy kwestii wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, brak ustosunkowania się organu do dowodu przedstawionego przez skarżącą oraz inne wskazane wyżej uchybienia formalne uzasadniają zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 , 77 i 107 k.p.a.. Ponadto organ nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. dotyczącego przekroczenia terminu rozpoznania wniosku. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 274/97, LEX nr 48234). Mając na uwadze powyższe okoliczności i uznając, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.