VI SA/Wa 2290/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skarg A. Z. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2006 r. o nr: [...],[...],[...] w przedmiocie wydania negatywnych opinii w sprawie wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5 % do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% zawartości alkoholu oddala skargi W dniu 20 listopada 2006 r. pani A. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na: a/ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej wniosku pani A. Z. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, b/ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej wniosku pani A. Z. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), c/ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej wniosku pani A. Z. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2006 r. skierowanym do Wójta Gminy S. pani A. Z. wystąpiła o wydanie pozwolenia na: a/ sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 7% alkoholu, b/ sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 18% alkoholu, c/ sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 40% alkoholu. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. trzema odrębnymi postanowieniami z dnia [...] marca 2006 r. zaopiniowała negatywnie powyższe wnioski argumentując, iż są to kolejne wnioski w tej samej sprawie, bowiem pani A. Z. wystąpiła o takie same zezwolenia już w 2003 r., przy czym wówczas Komisja wydała opinię negatywną. Organ podniósł, iż sytuacja faktyczna i prawna nie uległa zmianie, z wyjątkiem rozbudowy skrzyżowania, a nowy wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie może być załatwiony pozytywnie ze względu na położenie punktu handlowego, tj. bliskie usytuowanie sklepu w stosunku do przystanku autobusowego, z którego licznie korzysta młodzież szkolna i dzieci oraz bezpośrednie usytuowanie sklepu przy skrzyżowaniu drogi publicznej o dużym natężeniu ruchu drogowego. Stwarza to duże zagrożenie dla społeczeństwa z uwagi na ujemny wpływ na stan wychowania w trzeźwości w gminie. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. podkreśliła ponadto, iż w rozpatrywanym rejonie pozostałe punkty handlowe również nie posiadają zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Od powyższych postanowień strona złożyła zażalenia, w których wskazała, iż z uwagi na dokonaną przebudowę skrzyżowania zmienił się stan faktyczny w związku z czym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż sklep znajduje się w pobliżu przystanku autobusowego, bowiem odległość ta wynosi 60 metrów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniami z dnia [...] maja 2006 r. nr [...],[...],[...] uchyliło zaskarżone postanowienia i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazało w uzasadnieniu między innymi na zaniechanie zawiadomienia strony skarżącej przez Wójta Gminy S. o skierowaniu wniosku do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. celem zajęcia stanowiska, a tym samym pozbawienie p. A. Z. możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podniosło również kwestię zbyt ogólnego uzasadnienia (np.: nie wskazano odległości mających znaczenie w sprawie itp.) oraz fakt opatrzenia postanowień wyłącznie nieczytelnymi podpisami. Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę na pominięcie przez Komisję zmiany brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak też na bezkrytyczne odniesienie się do treści wniosków, podczas gdy wskazanych w nich rodzajów napojów alkoholowych nie przewidują przepisy art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. postanowieniami z dnia [...] lipca 2006r. o nr [...],[...],[...] wyraziła negatywną opinię co do wniosków p. A. Z. o wydanie zezwolenia: a/ na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, b/ na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), c/ na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu. W uzasadnieniu organ wskazał na brak zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 1997r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży, warunków oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy S.. Stosownie do powyższej uchwały nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w pobliżu szkół, przystanków autobusowych oraz dróg o dużym natężeniu ruchu drogowego i dużej wypadkowości natomiast, zdaniem Komisji, odległość sklepu wnioskodawczyni do nieruchomości na której znajduje się przystanek autobusowy odpowiada odległości między granicami obu sąsiadujących ze sobą nieruchomości zabudowanych, które są rozdzielone jedynie szerokością typowego chodnika przeznaczonego dla ruchu pieszych, oraz szerokością drogi gminnej wraz z typową wysepką na parkowanie pojazdów. W konsekwencji miejsce położenia sklepu w stosunku do obu dróg publicznych i skrzyżowania tych dróg, również wobec nieruchomości gruntowej na której jest zlokalizowany przystanek autobusowy oraz granice położenia wszystkich tych działek wobec siebie, nie uległy zmianie w stosunku do stanu faktycznego w którym Wójt Gminy w S. decyzją ostateczną odmówił wnioskodawczyni wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Odnosząc się natomiast do nowej okoliczności faktycznej tj. przebudowania skrzyżowania, organ I instancji uznał, iż nie jest prawdą że inwestycja ta poprawiła bezpieczeństwo, bowiem oddanie do użytku nowego mostu na rzece [...] w P. będzie generowało ruch na tej drodze. W zażaleniach na powyższe postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z dnia [...] lipca 2006 r. pani A. Z. zarzuciła organowi sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym oraz stanem faktycznym jak również z dotychczasową praktyką w zakresie opiniowania wniosków innych osób ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżąca podnosiła, iż nie jest prawdą, że jej nieruchomość bezpośrednio graniczy z wymienionymi w postanowieniu ulicami, bowiem pomiędzy chodnikiem a nieruchomością jest pas gruntu o szerokości od 1 do 5 metrów a obiekty szkolne zlokalizowane są w odległości około 300 m od sklepu. Ponadto, zdaniem skarżącej, tendencyjnym było ustalenie przez organ odległości od sklepu do przystanku autobusowego poprzez wskazanie na odległość pomiędzy sklepem a nieruchomością związaną z przystankiem autobusowym w sytuacji, w której faktyczna odległość od słupa oznaczającego przystanek autobusowy do sklepu wynosi 60 metrów. Podniosła również, iż Komisja nie przeprowadziła żadnego dowodu w zakresie ustalenia natężenia ruchu na ulicach oraz ilości wypadków w rejonie skrzyżowania. Skarżąca wskazuje nadto na fakt, iż Komisja winna stwierdzić w sentencji postanowienia czy lokalizacja jest zgodna z uchwałą, a nie dokonywać oceny jej wniosku. Ostatecznymi postanowieniami z dnia [...] października 2006 r. nr [...],[...],[...] wydanymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 § 5 Kpa, art. 18 ust. 1 i 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z § 3 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 1997 roku w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży, warunków oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż zarówno usytuowanie wskazanego przez skarżącą punktu sprzedaży alkoholu jak i usytuowanie przystanku autobusowego nie uległy zmianie od dnia 30 maja 2003 r. tj. od czasu wydania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. postanowienia nr [...] opiniującego negatywnie wniosek pani A. Z. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarga na postanowienie SKO w P. utrzymujące w mocy powyższe postanowienie została oddalona prawomocnym Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2004r. Sygn. akt 6 II S.A. 3427/03. Organ II instancji podkreślił, iż brak wskazania w postanowieniu pierwszoinstancyjnym na wąski pas zieleni nie może zmienić oceny, iż punkt handlowy znajduje się w pobliżu przystanku autobusowego, a to już stanowi ujemną przesłankę do wydania pozytywnej opinii. Organ podniósł, iż nieruchomość przystankowa została użyta w rozumieniu przystanku autobusowego, a więc miejsca przeznaczonego zarówno dla wsiadających i wysiadających z autobusów jak też miejsca przeznaczonego do oczekiwania na przyjazd autobusu. Pojęcia przystanku autobusowego nie można ograniczać jedynie do słupa oznaczającego przystanek autobusowy. Dodatkowo, zdaniem organu, należy mieć na względzie, iż punkt sprzedaży znajduje się w pobliżu drogi o dużym natężeniu ruchu drogowego i że sytuacja ta nie ulegnie w przyszłości zmianie, na co wskazuje pismo Dyrektora Rejonu Drogowego G. – P. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia [...] lipca 2006r. znak [...] znajdujące się w aktach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie ma podstaw do kwestionowania zaskarżonego postanowienia z powodu użycia w jego rozstrzygnięciu wyrażenia "opiniuje negatywnie wniosek". W odniesieniu natomiast do wskazanych przez skarżącą zarzutów co do wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w innych punktach sprzedaży organ podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie może być dokonywana ocena prawidłowości wydania innych zezwoleń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. pani A. Z. wniosła o uchylenie w całości powyższych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz postanowień Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. jako wydanych z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Postanowieniom tym skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. art. 7 i 77 Kpa, art. 14 i 18 ust. 3 a ustawy z dnia [...] października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, postanowień uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. oraz art. 32 Konstytucji RP. Skarżąca podkreśliła, iż dokonując analizy dotychczasowej praktyki Komisji w zakresie opiniowania wniosków podmiotów gospodarczych wymienionych przez nią w zażaleniu z dnia 10 kwietnia 2006 r. stwierdzić można, że właściciele sklepów z terenu gminy S. ubiegający się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu uzyskali pozytywną opinię Komisji mimo, że spełniają podobne warunki do skarżącej, a często gorsze. W konsekwencji jeśli Komisja dokonałaby oceny wniosku skarżącej przyjmując kryteria takie jak do wniosków innych podmiotów wówczas wniosek ten należałoby rozpatrzyć pozytywnie, stosowanie bowiem jednolitej wykładni przepisów jest obowiązkiem organu. Zdaniem skarżącej także zagadnienie dużego nasilenia ruchu drogowego i dużej wypadkowości nie zostało właściwie ocenione, ponieważ Komisja dokonała wyłącznie oceny nasilenia ruchu jednak nie poddała badaniu kwestii wypadkowości na drodze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 53, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.). Badając zaskarżone postanowienia pod tym kątem Sąd uznał, że skarga pani A. Z. nie jest zasadna. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz utrzymane nimi w mocy postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. zostały wydane z naruszeniem prawa. Podstawę materialnoprawną kwestionowanych postanowień stanowił art. 18 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm. dalej u. o p. alk.). Zgodnie z art. 18 ust. 1. u. o p. alk. sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy. Art. 18 ust. 3a u. o p. alk. stanowi natomiast, iż zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydawane jest przez wójta po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Rada gminy uchwala bowiem, w myśl art. 12 ust. 2 u. o p. alk. w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. opiniując negatywnie wnioski pani A. Z. powołała się na postanowienia uchwały Rady Gminy w S. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., ograniczającej sprzedaż alkoholu w gminie poprzez wprowadzenie jego zakazu między innymi w pobliżu przystanków autobusowych oraz dróg o dużym natężeniu ruchu i dużej wypadkowości. Organ uznał, iż wskazana przez panią A. Z. we wniosku lokalizacja miejsca sprzedaży alkoholu wyczerpuje dyspozycję wymienionych powyżej przesłanek. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, iż kwestią bezsporną między stronami jest fakt, że lokalizacja proponowanego przez skarżącą miejsca sprzedaży alkoholu, jak też wskazanego w zaskarżonym postanowieniu przystanku autobusowego są tożsame, jak w chwili wydania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowienia z dnia [...] maja 2003r. nr [...] opiniującego negatywnie poprzedni wniosek pani A. Z. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych między innymi z uwagi na bliskie położenie obydwu obiektów. Powyższe postanowienie oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] zapadły w oparciu o zapisy uchwały Rady Gminy w S. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. Zarzut dokonania przez organ błędnej oceny, iż sklep znajduje się w pobliżu przystanku autobusowego ujęty został przez panią A. Z. w skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oddalonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3427/03. Tym samym, w świetle przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z uwagi na niezmieniony stan prawny oraz faktyczny w sprawie, nie znajduje uzasadnienia argumentacja strony skarżącej odnośnie błędnego uznania przez organ, iż miejsce sprzedaży alkoholu zlokalizowane jest w pobliżu przystanku autobusowego. Badając zaskarżone postanowienie Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego w zakresie dokonanej przez organ oceny nowej okoliczności - braku wpływu przebudowy skrzyżowania ulic P. i P. na poprawę bezpieczeństwa, wskutek czego podtrzymano stanowisko o zastosowaniu w niniejszej sprawie przesłanki zakazu sprzedaży alkoholu w pobliżu dróg o dużym natężeniu ruchu i dużej wypadkowości. Wyrażenie przez organ opinii poprzedzało bowiem wystąpienie przez Wójta Gminy S. do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejon Drogowy G. – P. z prośbą o udzielenie informacji odnośnie natężenia ruchu drogowego na modernizowanej drodze wojewódzkiej, przy której usytuowany jest punkt handlowy wykazany we wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z uwagi na prognozowany, w udzielonej na ww. pismo odpowiedzi, wzrost natężenia ruchu spowodowany podniesieniem w wyniku przebudowy trasy parametrów i komfortu jazdy, za słuszną należy uznać konkluzję organu o zasadności utrzymania zakazu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych dla punktów handlowych usytuowanych w pobliżu omawianej trasy. Do takich, jak ustaliła Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych należy również sklep, w którym zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych pani A. Z.. W sytuacji, w której natężenie ruchu na ww. drodze ulegnie zwiększeniu w stosunku do stanu faktycznego zaistniałego w chwili wydania poprzedniego postanowienia organu objętego kontrolą sądowoadministracyjną i uznanego wówczas przez Sąd za prawidłowe, nie można podzielić zarzutu strony skarżącej o konieczności dokonania przez organ dodatkowo weryfikacji skali wypadkowości na trasie usytuowanej w pobliżu sklepu skarżącej. Prawidłowości powyższej konstatacji organu nie może również podważać podnoszony w skardze zarzut dyskryminacji skarżącej w świetle art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi na uzyskanie pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. dotyczącej możliwości prowadzenia sprzedaży alkoholu przez właścicieli obiektów handlowych spełniających podobne warunki do pani A. Z.. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 183/06, za błędne należy uznać stanowisko wskazujące na potrzebę uwzględnienia w konkretnym postępowaniu administracyjnym okoliczności stanowiących podstawę udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych innym podmiotom. Okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w innych postępowaniach innym podmiotom nie są okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w konkretnej sprawie. W takiej sytuacji bowiem to te okoliczności stanowiłyby podstawę wydania decyzji, a nie odpowiednie przepisy prawa. Powyższy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny należy podzielić również na gruncie niniejszej sprawy. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny i orzekły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.