VI SA/Wa 2318/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie granitu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 roku Minister Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania M. T., E. L. i A. L. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia [...] Kopalniom Surowców Mineralnych Sp. z o.o. z siedzibą w [...] koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "[...]" położonego w m. [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, iż każde postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od zbadania odwołania pod względem formalnym, w toku którego organ II instancji powinien ustalić dopuszczalność złożenia środka zaskarżenia oraz czy został zachowany termin do jego wniesienia a przede wszystkim poddać kontroli problemy związane z dopuszczalnością wniesienia odwołania oraz z interesem prawnym podmiotu, który wniósł ten środek zaskarżenia. Organ podniósł, że wnoszący odwołanie od decyzji koncesyjnej wywodzą swój interes prawny do jej zaskarżenia z tytułu posiadania nieruchomości, tj. działek [...]i [...] we wsi [...] Gm. [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją. Odwołując się do art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981) Minister Środowiska stwierdził, że przepis ten wprost wskazuje, iż właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego lub istniejącego obszaru górniczego nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym odnoszącym się do tego obszaru. Organ wskazał, iż skarżący, będący właścicielami nieruchomości położonych nie tylko poza wyznaczonym zaskarżoną koncesją obszarem koncesyjnym ale również poza terenem wyznaczonym zaskarżoną koncesją nie mogą się legitymować statusem strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. T., zwana dalej skarżącą, reprezentowana przez adwokata zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: 1) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - na skutek umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania M. T. (i innych) od decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie udzielenia [...] Kopalniom Surowców Mineralnych zs. w [...] Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie granitu metodą odkrywkową przy użyciu materiałów wybuchowych ze złoża "[...]" w granicach działek nr [...] , nr [...] i nr [...] (obręb [...]), mimo iż postępowanie w tej sprawie nie było ani też nigdy nie stało się bezprzedmiotowe, 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 oraz art. 6-10 k.p.a. - na skutek odmówienia skarżącej statusu strony w postępowaniu koncesyjnym zakończonym wydaniem ww. decyzji Marszałka Województwa [...]. 3) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. - na skutek niezastosowania tego przepisu w następstwie odmówienia skarżącej statusu strony. Ponadto zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") - na skutek sprzeciwienia się w zaskarżonej decyzji ocenie prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II GSK 146/06 poprzez ponowne odmówienie skarżącej statusu strony w postępowaniu koncesyjnym. Wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowo - administracyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego. Co do strony formalnej decyzji skarżąca zarzuca niepoprawne zastosowanie trybu umorzenia postępowania w drodze decyzji. W tym zakresie podnosi, iż w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego jedynie właściwym sposobem zakończenia procedury odwoławczej jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w drodze postanowienia w trybie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W żadnym wypadku nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z powyższej przyczyny. Skarżąca uważa także, iż zakwestionowana decyzja Ministra Środowiska obarczona jest przede wszystkim istotnymi wadami merytorycznymi, które nie pozwalają na jej utrzymanie w obrocie prawnym. Podnosi, że w odwołaniu od decyzji I-ej instancji skarżąca w gronie innych mieszkańców nieruchomości sąsiadującej z ustalonym w decyzji obszarem górniczym i terenem górniczym obszernie i przekonująco wykazała istnienie interesu prawnego, który legitymizuje jej udział w postępowaniu koncesyjnym na prawach stron. Odkrywkowa eksploatacja złóż granitu przy użyciu materiałów wybuchowych zagraża bezpośrednio zarówno mieniu mieszkańców przyległych siedlisk jak i osobistemu bezpieczeństwu przebywających tam osób. Skarżąca wskazuje przy tym, iż kwestia negatywnego wpływu eksploatacji odkrywkowej złoża w tym miejscu była przedmiotem rozważań organów koncesyjnych obu instancji oraz sądów administracyjnych gdyż, sprawa eksploatacji złoża "[...]" ma już wieloletnią historię. Przedsiębiorca - [...] Kopalnie Surowców Mineralnych zs. w [...] Sp. z o.o. od lat ubiega się o sporną koncesję. Za każdym razem, również pod rządem poprzednio obowiązującego prawa geologicznego i górniczego, organ koncesyjny I-ej instancji usiłował prowadzić postępowanie bez udziału osób trzecich, a w szczególności z pominięciem udziału mieszkańców nieruchomości przyległej do terenu eksploatacji, tj. działek [...] i [...] w [...] (gmina [...]), do grona których należy także skarżąca. Skarżąca powołuje się przykładowo na decyzję Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2003 r. znak: [...], w której uchylono decyzję koncesyjną Wojewody [...] z powodu niedopuszczenia skarżącej i innych mieszkańców ww. działek do udziału w postępowaniu koncesyjnym w charakterze strony. Na kolejnych etapach starań tego samego przedsiębiorcy również odmawiano skarżącej praw strony, zanim ostatecznie uwzględniono jej roszczenia w tym zakresie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II GSK/146/6. Wyrażone w tym wyroku zapatrywania prawne doprowadziły Sąd do wiążącej wszystkie organy konkluzji, iż skarżącej jak i pozostałym mieszkańcom ww. nieruchomości przyległych nie sposób odmówić przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym w tej sprawie. Według skarżącej, nowy przepis na który powołuje się Minister Środowiska tj. art. 41 ust. 2 nowego prawa geologicznego i górniczego, które weszło w życie z początkiem 2012 r., jest rażąco sprzeczny z kodeksową definicją strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Podług zamysłu prawodawcy osoba trzecia nie może być stroną postępowania koncesyjnego, nawet wówczas, gdy dotyczy ono bezpośrednio jej interesu prawnego w rozumieniu definicji kodeksowej. Mamy tu do czynienia ze sprzecznością pomiędzy dwoma unormowaniami rangi ustawowej. Odmowa dopuszczenia osoby trzeciej, która legitymuje się posiadaniem interesu prawnego do udziału w postępowaniu koncesyjnym, dokonana na zasadzie art. 41 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego, musi nieuchronnie naruszać art. 28 k.p.a. jak również zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6--10 k.p.a. Skarżąca podkreśla także, że żaden przepis prawa geologicznego i górniczego z 2012 r. nie deroguje wprost ww. przepisów k.p.a. w obszarze postępowania koncesyjnego. Widoczna sprzeczność wewnętrzna w łonie systemu prawa wymaga usunięcia w możliwie najpilniejszym trybie, zwłaszcza z uwagi na fakt, iż przepis art. 41 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego może być słusznie krytykowany jako niezgodny z art. 2 a także z art. 31 ust. 2, art. 45, art. 64 oraz art. 78 Konstytucji RP. Skarżąca uważa, iż sprawa koncesji na eksploatację złoża "[...]" jest tą samą sprawą w której wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 4 października z 2006 r. Identyczny jest mutatis mutandis przedmiot i lokalizacja koncesji, osoba wnioskodawcy oraz krąg osób zainteresowanych udziałem w postępowaniu koncesyjnym w charakterze stron. Z tego względu zdaniem skarżącej przyjąć należy, że organy koncesyjne obu instancji związane są oceną prawną Sądu co do legitymacji procesowej skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 29 stycznia 2013 r. uczestnik postępowania [...] Kopalnie Surowców Mineralnych zs. w [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi. Nie podzielając zarzutów skarżącej spółka podniosła, że w rozpatrywanym przypadku należy respektować art. 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w związku z czym nie można wywodzić z definicji strony określonej w art. 28 k.p.a. tak szerokiego pojęcia jak czyni to skarżąca. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu podlega decyzja organu odwoławczego tj. Ministra Środowiska o umorzeniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem złożonym m.in. przez skarżącą M. T. od decyzji udzielającej spółce [...] Kopalnie Surowców Mineralnych zs. w [...] koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "[...]" położonego w m. [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Rację ma organ twierdząc, że każde postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od zbadania odwołania pod względem formalnym. Wniesienie odwołania jest bowiem czynnością procesową uruchamiającą postępowanie odwoławcze. Samo odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., którego wymogi formalne określane są na podstawie art. 63 § 2, 3, 3a) k.p.a. W razie wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności organ II instancji powinien poddać kontroli kwestie związane z dopuszczalnością wniesienia odwołania oraz z interesem prawnym podmiotu, który wniósł ten środek zaskarżenia, a dopiero ewentualnie później kwestię zachowania terminu ustawowego. Sąd nie podziela przy tym poglądu skarżącej, że w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, nie zaś - jak uczynił to w niniejszej sprawie - umorzyć postępowanie odwoławcze. Sąd w składzie rozpoznającym skargę M. T. przyjmuje natomiast za własne stanowisko zawarte w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, akceptującej te kierunki w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie, które przyjmują konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego braku interesu prawnego u podmiotu odwołującego się. W powołanej uchwale wskazano m.in. Należy uznać za przekonywającą podawaną w piśmiennictwie egzemplifikację przypadków, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego /badania jego dopuszczalności/ można przyjąć, iż jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. i tym samym są powody do wydania na podstawie powołanego przepisu stosownego postanowienia. I tak rzeczywiście niedopuszczalność odwołania może zachodzić z przyczyn przedmiotowych np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji /taką decyzją będzie np. decyzja o odszkodowaniu wydana na podstawie art. 160 par. 4 k.p.a./ ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania zachodzić również może z przyczyn podmiotowych np. wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie odwołania przez podmiot działający na prawach strony /np. organizację społeczną/, który nie brał udziału w postępowaniu /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 191-192 oraz wyroki NSA z dnia 10 marca 1986 r. III SA 1377/85 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 1 i z dnia 2 kwietnia 1998 r. IVSA 1643/97 - Gazeta Prawna 1998 nr 16 str. 33/ Przytaczane wyżej względy prowadzą do wniosku, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd jest akceptowany. Dla przykładu można wskazać na wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 905/11 opublikowany w bazie orzeczeń NSA. Według Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, że odwołujący się od przedmiotowej decyzji o udzieleniu koncesji Nr [...] - w tym skarżąca M. T. nie legitymują się statusem strony w niniejszym postępowaniu koncesyjnym. Przedmiotowa koncesja została udzielona na podstawie przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981), zwanej dalej również "p.g.g." (v. decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.). Zgodnie z art. 41 ust. 2 tejże ustawy stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych. W rozpatrywanej sprawie, czego skarżąca nie kwestionuje, jest właścicielem nieruchomości (działek [...] oraz [...]) położonych nie tylko poza wyznaczonym obszarem ale również poza projektowanym terenem górniczym (v. np. pismo skarżących z dnia 20 kwietnia 2012 r., mapa ewidencji gruntów k. 14 akt adm.). Powyższe ustalenie doprowadziło organ do prawidłowego - zdaniem Sądu - wniosku, że w sprawie ma zastosowanie wymieniony art. 41 ust. 2 p.g.g., co musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze podniesiono, że rozpoznając niniejszą sprawę administracyjną organ powinien uwzględnić, iż żaden przepis prawa geologicznego i górniczego z 2012 r. nie deroguje wprost przepisów k.p.a. (w tym art. 6-10 oraz art. 28) w obszarze postępowania koncesyjnego a przepis art. 41 ust. 2 nowego prawa geologicznego i górniczego, które weszło w życie z początkiem 2012 r., jest rażąco sprzeczny z kodeksową definicją strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Skarżąca podnosi również, że mamy tu do czynienia ze sprzecznością pomiędzy dwoma unormowaniami rangi ustawowej. Według strony, przepis art. 41 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego może być słusznie krytykowany jako niezgodny z art. 2 a także z art. 31 ust. 2, art. 45, art. 64 oraz art. 78 Konstytucji RP. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, że organ administracji ma obowiązek działania zawsze na podstawie prawa i w jego granicach, obejmującego normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) oraz normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Jest zobowiązany do ustalenia obowiązywania normy prawnej, stwierdzenia czy weszła ona w życie i nie została formalnie derogowana. Obowiązek działania organów na podstawie i w granicach prawa wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Z kolei fundamentalną zasadą mającą zastosowanie przy sprawowaniu przez sąd administracyjny wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jest to, że wskazana kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na gruncie niniejszej sprawy, przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie stanowią inaczej stąd wymieniona zasada ma pełne zastosowanie. Od 1 stycznia 2012 r. za sprawą ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze uzyskano zupełnie nowy model określania strony w postępowaniu koncesyjnym. Wprowadzono zawężony krąg w zakresie stron postępowania koncesyjnego. Przy czym widoczny brak odniesienia się przez ustawodawcę do organizacji społecznej uczestniczącej na prawach strony pozostaje poza rozważaniami Sądu, gdyż jest to problematyka wykraczająca poza stan faktyczny jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Jak wspomniano, przepis art. 41 ust. 2 p.g.g mający zastosowanie w sprawie, reguluje kwestię stron postępowania koncesyjnego. Organ koncesyjny ustalając krąg uczestników postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia koncesji ma obowiązek respektować powyższe uregulowanie. Pomijając kwestię zasadności stanowiska skarżącej w zakresie wzajemnych relacji zachodzących między art. 41 ust. 2 p.g.g. i art. 28 k.p.a. Sąd nie może czynić organowi zarzutu, że nie rozważał wzmiankowanych relacji rozpoznając niniejszą sprawę. Organ miał wydać swoje rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy mające zastosowanie w sprawie a zatem również przy uwzględnieniu jasnej normy zawartej w art. 41 ust. 2 p.g.g. Należy powtórzyć, skoro ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze reguluje kwestię dostępu właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości do udziału w postępowaniu koncesyjnym, to nie może o tym dostępie przesądzać kodeksowe kryterium interesu prawnego. Innymi słowy przepis szczególny jakim jest art. 41 ust. 2 p.g.g. wyłącza zastosowanie przepisu ogólnego tj. art. 28 k.p.a. Sąd nie podziela także poglądu skarżącej, że organ przy rozpoznawaniu sprawy był związany wyrokiem NSA z dnia 4 października 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 146/06. Odpierając argumenty skarżącej jako niezasadne należy podnieść, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu tracą moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. Tymczasem od wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wzmiankowanego wyroku zmienił się stan prawny, gdyż z dniem 1 stycznia 2012 r. obecne p.g.g. zastąpiło poprzednio obowiązującą ustawę- Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. W tym stanie rzeczy, nawet gdyby powyższy wyrok dotyczył przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego to i tak wobec zmiany stanu prawnego ani organ ani obecnie Sąd nie jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2006 r. Uwzględniając powyższe skargę M.T. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.