VI SA/Wa 2342/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. i M. M. na pismo Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie sklasyfikowania czynności postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz M. M. i M. M. kwotę 100 (słownie stu) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. M. M. i M. M. – wspólnicy spółki cywilnej – "U. s.c." – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej także jako "Prezes GUS") z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Przedmiotowe pismo stanowiło odpowiedź na wniosek skarżących o weryfikację klasyfikacji wykonywanych przez nich usług budowlanych w zakresie wylewki betonu na rzecz inwestorów. Prezes GUS odnosząc się w nim do wydanych przez Urząd Statystyczny w Ł. interpretacji, wyjaśnił kwestię zaklasyfikowania czynności wykonywanych przez producenta masy betonowej do odpowiedniego, zdaniem organu, grupowania w ramach Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. poz. 1676). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący – M. M. i M. M. - zarzucili naruszenie: - art. 25 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 443 ze zm.; dalej zwanej "u.s.p.") w związku z art. 8, art. 11 oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej cyt. jako "k.p.a.") poprzez niewykonanie przez organ w sposób rzetelny i prawidłowy klasyfikacji świadczonych przez nich usług.; - art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania odwoławczego, - art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżących wątpliwości, które pojawiły się w toku postępowania, - art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które narusza zasadę równości i prowadzi w efekcie do sytuacji, w której podmioty gospodarcze świadczące usługi tego samego rodzaju ponoszą różne ciężary publicznoprawne będące następstwem dokonanej klasyfikacji statystycznej. W odpowiedzi na skargę Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd zobligowany jest ocenić, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega jego kognicji. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., - dalej zwanej "p.p.s.a."), należy orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest pismo Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] września 2020 r., w którym organ przedstawia swoje stanowisko odnośnie właściwego zakwalifikowania działalności skarżących. W swym stanowisku organ uznał, że w przypadku skarżących nie mają zastosowania ogólne reguły klasyfikowania usług, z uwagi na produkcję przez skarżących wyrobu w postaci masy betonowej mieszczącej się w sekcji "Produkty przetwórstwa przemysłowego". Podkreślić należy, że interpretowanie standardowych klasyfikacji i nomenklatur należy do zadań Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zadania te realizują w jego imieniu urzędy statystyczne (art. 25 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 2 u.s.p.). Interpretacje te, wyrażone w formie opinii klasyfikacyjnych organów statystyki publicznej, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają charakteru decyzji administracyjnych ani innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z 14 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA 3578/03, wyrok NSA z 26 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 324/04 oraz uchwałę NSA z 20 listopada 2006 r., II FPS 3/06). Otóż w myśl art. 40 ust. 1 u.s.p., Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, w porozumieniu z właściwymi naczelnymi organami administracji państwowej, opracowuje podstawowe do określenia przebiegu i opisu procesów gospodarczych i społecznych standardowe klasyfikacje i nomenklatury, wzajemne relacje między nimi oraz ich interpretacje. Te standardowe klasyfikacje i nomenklatury wprowadza Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 40 ust. 2 u.s.p.). Z przepisów u.s.p. wynika, że prawem powszechnie obowiązującym są jedynie standardowe klasyfikacje i nomenklatury. Nie są nim natomiast ich interpretacje, jako że nie wchodzą w zakres rozporządzenia Rady Ministrów, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ww. ustawy. Przepis art. 30 pkt 2 u.s.p. nakłada na podmioty gospodarki narodowej obowiązek stosowania w prowadzonej ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości standardów klasyfikacyjnych, ustalonych, na podstawie art. 40, rozporządzeniem Rady Ministrów wydanym z upoważnienia art. 40 ust. 2 (PKWiU). Ustawa nie zobowiązuje natomiast do stosowania się do interpretacji (tych) standardów i nomenklatur wykonywanych przez organy statystyki publicznej. Z powyższego wynika, że w obszarze normatywnym u.s.p. interpretacje standardów i nomenklatur klasyfikacyjnych PKWiU nie rodzą dla podmiotów gospodarczych żadnych bezpośrednich obowiązków. Nie są również źródłem jakichkolwiek bezpośrednich ich uprawnień. Stanowią akt wiedzy organu statystyki publicznej, bowiem wyjaśniają znaczenie tekstu prawnego i dokonują subsumcji faktu (określonego towaru) pod przepis prawny (klasyfikację). Ta subsumcja - klasyfikacja nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków w sferze prawnej zainteresowanego. Z tych powodów, nie stanowiąc ani prawa ani też decyzji administracyjnej, nie są również aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy prawa. Z powyższego wynika, że interpretacje standardów i nomenklatur statystycznych wykonywane przez organy statystyki państwowej nie mieszczą się w zakresie sądowej kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. (tak też WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2015 roku sygn. akt IV SA/Wa 3349/15). Jak powyżej wykazano zakres działania sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ten wyznaczają prawne formy działania organów administracji, enumeratywnie wymienione w powołanych wyżej przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Wobec tego, że pismo Prezesa GUS z dnia [...] września 2019 r. nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a stanowi jedynie ustosunkowanie się organu wobec zastrzeżeń skarżących odnośnie prawidłowej klasyfikacji PKWiU, skargę uznać należy za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).