VI SA/Wa 2344/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej organ) decyzją z [...] czerwca 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej; k.p.a.), art 4 ust. 22, art. 5, art. 6, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm. dalej: utd.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, po rozpatrzeniu odwołania K. G. (dalej skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej organ I instancji) z [...] marca 2013 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W dniu [...] sierpnia 2012 r. w W. na parkingu przy Porcie Lotniczym im. [...] poddano kontroli samochód marki [...] o nr rej. [...], którym kierował K. G. Kierujący pojazdem okazał do kontroli następujące dokumenty: świadectwo legalizacji ponownej, identyfikator [...] na nazwisko kierującego pojazdem, kopię paragonu fiskalnego za kurs wykonany bezpośrednio przed kontrolą, z którego wynikało, że kierowca przejechał 8,19 km., dowód osobisty, prawo jazdy, licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze Miasta i Gminy W., dowód rejestracyjny pojazdu. Kierujący pojazdem oświadczył, że podjął pasażera w centrum W. Przebieg kontroli oraz jej wyniki zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...] podpisanym przez kierującego pojazdem. Decyzją z [...] marca 2013 r. organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężna w wysokości 8 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W odwołaniu od decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postepowania pełnomocnik strony zarzucił: 1. naruszenie art. 8 i art. 61 § 4 k.p.a., poprzez wadliwe zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania polegające na niewskazaniu przedmiotu sprawy oraz niedopuszczalnym odesłaniu w treści zawiadomienie, w zakresie opisu przedmiotu, do protokołu kontroli pojazdu; 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony dla ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym wykazania, iż w chwili przyjęcia zamówienia skarżący znajdował się na obszarze gminy W. i stamtąd wyruszył celem podjęcia pasażera w W., jak również przyjęcia, że strona nie uprawdopodobniła powyższego, w sytuacji gdy przed wydaniem decyzji zgłaszany był wniosek o przesłuchanie strony i gdy brak jest dowodów przeczących twierdzeniom strony; 3. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary przy zaniechaniu sprawdzenia, czy doszło do sytuacji, w której strona realizowała przewóz "poza obszarem określonym w licencji" zgodnie z art. 6 ust. 5 utd, a w szczególności zaniechanie ustalenia, czy zamówienie na przewóz złożył klient znajdujący się poza obszarem określonym w licencji strony; 4. naruszenie art. 6 ust 5 utd poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że zabrania on wykonywania przewozów taksówkowych "poza obszarem określonym w licencji" jak również poprzez zaniechanie jego zastosowania w zakresie przewidującym możliwość wykonywania przewozu taksówką poza obszarem określonym w licencji; 5. błędne uznanie, że strona wykonywała przewóz drogowy taksówką bez wymaganej licencji, skoro w udzielonej stronie licencji – w pkt 1 objaśnień – stwierdza się, że licencji ta uprawnia do wykonywania przewozu na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej, czyli na obszarze kraju. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji. Uznał, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Jak podkreślił organ w toku kontroli strona świadczyła usługę transportu drogowego taksówką na obszarze W., jednocześnie strona nie dysponowała licencją uprawniającą do wykonywania transportu taksówką na terenie W. Organ zaznaczył, iż licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką ma charakter podmiotowo-przedmiotowy. Wydawana jest określonemu przedsiębiorcy spełniającemu warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 1 -2 utd, a także wydawana jest na określony pojazd i obszar. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest powiązana ze ściśle określonym w niej obszarem, a przedsiębiorca dysponujący licencją taksówkową nie może poza szczególnymi okolicznościami wskazanymi w art. 6 ust 5 utd wykonywać przewozów taksówkowych poza obszarem wskazanym w licencji. Wykonywanie transportu drogowego na innym niż określonym w licencji obszarze, za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 6 ust 5 utd. narusza określone w ustawie warunki i jest równoznaczne z wykonywaniem transportu drogowego bez licencji. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 6 ust. 5 utd, organ podkreślił, iż należy mieć na uwadze treść wskazanego przepisu, zgodnie z którym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Z analizowanego przepisu, należy wyprowadzić wniosek, że przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jest możliwy, jednak pod pewnymi warunkami. Warunkowo dopuszcza się wykonywanie przewozu poza obszar określony w licencji, jedynie gdy wykonywany jest on w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W ocenie organu, niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji. Każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie licencja na transport drogowy taksówką została udzielona stronie na obszar Miasta i Gminy W. Poza ww. obszarem strona mogła w drodze wyjątku wykonywać jedynie przewóz w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu będzie obszar Miasta i Gminy W. W niniejszej sprawie podejmując pasażera w centrum W. i przewożąc go w okolice Portu Lotniczego im. [...] wykonała na życzenie klienta usługę przewozu na terenie W. W ocenie organu, interpretacja art. 6 ust. 5 utd przedstawiona przez stronę jest niesłuszna i nie do zaakceptowania, gdyż stanowi odejście od uprawnienia udzielonego przewoźnikowi na określony obszar będący miejscem, w którym stale realizuje obowiązki przewoźnika. Za nieuzasadnione organ uznał również zarzuty strony dotyczące wadliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na braki zawarte w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Organ podkreślił, iż przepisy prawa nie przewidują szczególnych warunków, którym musi odpowiadać zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Jedynym jego celem jest poinformowanie strony o wszczęciu postępowania w celu umożliwienia jej podjęcia czynności skierowanych na obronę jej praw. W ocenie organu, zawiadomienie z [...] września 2012 r. spełniało swoją funkcję, bowiem informowało stronę o toczącym się postępowaniu a także zawierało pouczenie o przysługującym stronie prawie do czynnego udziału w postępowaniu. Do zawiadomienia załączono protokół kontroli, który precyzował które zdarzenie jest przyczyną wszczęcia postępowania. Za niezasadną organ uznał argumentację dotyczącą możliwości wykonywania transportu taksówką na terenie Rzeczpospolitej z uwagi na objaśnienia zawarte na drugiej stronie licencji. Podkreślił, iż treść uprawnień i ich zakres wynika z decyzji administracyjnej. Zapisy umieszczone w formie objaśnień nie rozstrzygają o uprawnieniach strony, a stanowią jedynie instrument służący wyjaśnieniu treści obowiązujących norm prawnych. Odnosząc się do wniosku o przesłuchanie strony organ wyjaśnił, iż w chwili kontroli strona skorzystała z prawa odmowy zeznań, dlatego też na obecnym etapie postępowania organ nie widzi potrzeby przeprowadzenia dodatkowego dowodu. Jak podkreślił organ dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest, że przewóz pasażera strona wykonywała na terenie W. – pasażer został podjęty w centrum miasta i dowieziony na teren Potu Lotniczego im. [...]. Okoliczność, gdzie znajdował się kierowca w chwili, kiedy przyjmował zamówienie, nie ma znaczenia dla sprawy. Organ zaznaczył również, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, brak jest możliwości zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 utd, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, ale zachowujące aktualność także w obecnym stanie prawnym organ wskazał, że przedsiębiorca powołując się na okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność powinien udowodnić ich zaistnienie przez wykazanie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz że nie mógł przewidzieć zdarzeń i okoliczności, które do powstania naruszenia doprowadziły. W ocenie organu strona nie powołała okoliczności i nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, ani nie mogła przewidzieć zdarzeń i okoliczności, które do naruszenia doprowadziły. Organ uznał, że art. 92 c ust. 1 pkt 1 ww. ustawy to przepis odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący. Działając przez pełnomocnika zarzucił organowi: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony, w sytuacji gdy art. 6 ust. 5 utd przewiduje wyjątki w jakich można wykonać kurs poza obszarem określonym w licencji, w sytuacji gdy kontrolujący wcale nie podejmowali możliwości zaistnienia tych okoliczności, zaś rozpoznający sprawę organ ma obowiązek badać je nie mniej dokładnie, niż tylko wybrane okoliczności pozwalające w prostej drodze wymierzyć karę; 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary przy zaniechaniu sprawdzenia, czy doszło do sytuacji, w której strona wykonała przewóz "poza obszarem określonym w licencji" zgodnie z art. 6 ust. 5 utd; 3. naruszenie art. 6 ust. utd, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabrania on wykonywać przewozów taksówkowych "poza obszarem określonym w licencji". Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są niesłuszne, i zapadły z naruszeniem przepisów proceduralnych. W ocenie pełnomocnika, organ zaniechał zbadania, czy w sprawie zaistniały wyjątki powodujące że strona działała w granicach prawa i że kara nie może być nałożona. Podkreślił również, iż ustawa nie wymaga, aby docelowe miejsce przewozu - w przypadku rozpoczęcia kursu poza obszarem określonym w licencji - miało być tylko i wyłącznie na obszarze określonym w licencji, a w rozpatrywanym przypadku, w W. Jego zdaniem z uwagi na fakt, że brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, dlatego też interpretować je można i należy w sposób zgodny z rozumieniem potocznym. Wskazał, że co do zasady, art. 6 ust. 5 utd nie dopuszcza świadczenia przewozu "poza obszarem określonym w licencji". Rozumieć więc trzeba, że wyjątki od tej zasady dopuszczają wykonanie przewozu "poza" tym obszarem. Istotne w tym wypadku słowo "poza" nie może być interpretowane w ten sposób, że przewóz w części ma być jednak w obszarze określonym w licencji. Owo "poza" oznacza, że w ramach wyjątków określonych ustawą, przewóz może być wykonany na obszarze innym niż określony w licencji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.  Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2013 r. nakładająca na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Jak wynika z akt sprawy w dniu kontroli skarżący, prowadząc na terenie Warszawy działalność polegającą na wykonywaniu transportu drogowego taksówką, nie posiadał licencji obejmującej ten obszar. Licencja, którą okazał do kontroli, jako obszar prowadzenia działalności wskazywała Miasto i Gminę W. Zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym można wyróżnić wiele rodzajów "odpowiedniej licencji i zezwoleń", o której mowa w art. 5 i następnych utd, a mianowicie licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób oraz licencję wspólnotową na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem. Przepis art. 11 ust. 1 utd wprowadza katalog elementów, które powinny zostać ujęte w treści licencji. Wykładnia semantyczna tego przepisu, poprzez posłużenie się wyrażeniem "w szczególności", wskazuje, że katalog ten nie ma charakteru numerus clausus, lecz jest zestawieniem otwartym. Oznacza to, że w licencji na wykonywanie transportu drogowego, poza: numerem ewidencyjnym licencji, oznaczeniem organu, który udzielił licencji, daty udzielenia, podstawy prawnej, czasu, na jaki licencji udzielono, oznaczenia przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu oraz zakresu transportu drogowego i rodzaju przewozów, a w odniesieniu do licencji na transport taksówką - obszaru przewozów, mogą zostać wskazane także inne elementy. Tym samym zestawienie elementów licencji określonych w art. 11 ust. 1 utd ma charakter katalogu otwartego, ograniczonego wzorami licencji, stanowiącymi załączniki do wymienionego rozporządzenia. Zgodnie z wzorem licencji na wykonywanie transportu taksówką elementem obligatoryjnym tej licencji jest obszar prowadzenia przewozów (załącznik numer 2 do rozporządzenia w sprawie wzorów licencji). Tak unormowany wzór licencji taksówkowej odpowiada specyfice tego rodzaju licencji. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, podobnie jak licencja na wykonywanie transportu drogowego, ma charakter podmiotowy (jest udzielana konkretnemu przedsiębiorcy, jeżeli spełnia warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 1-2). Jednakże należy zwrócić uwagę, że z przepisu ust. 4 art. 6 utd wynika jednoznacznie również charakter przedmiotowy tej licencji. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest bowiem wydawana na ściśle określony pojazd oraz obszar. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. Pojazd ten jest wpisywany w treści licencji poprzez ujawnienie danych, takich jak numer rejestracyjny pojazdu i numer podwozia VIN. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zatem uprawnieniem przedmiotowo-podmiotowym. Licencji tej udziela się bowiem nie tylko określonemu przedsiębiorcy, ale także na określony pojazd oraz obszar (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 290/10). W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że skoro licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielona jest na określony pojazd oraz ściśle oznaczony obszar, to uprawnia ona do wykonywana transportu drogowego taksówką tylko na konkretnie oznaczonym w niej obszarze i konkretnym pojazdem, z uwzględnieniem sytuacji wymienionych w ust. 5 art. 6 utd. Dlatego nie można przyjąć, by wykonywanie transportu drogowego na innym, niż wymienionym w licencji obszarze, stanowiło wykonywanie takiego transportu na podstawie wymaganej licencji. Wykonywanie przewozu na terenie innym niż określonym w wydanej danemu przedsiębiorcy licencji, za wyjątkiem sytuacji podanych w ww. przepisie, narusza określone w ustawie warunki, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność wykonywania transportu drogowego taksówką, a to stanowi przesłankę do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 2 ust. 6 utd., art. 93 ust. 4 i ust. 5 oraz Ip. 1.1. załącznika 3 do tej ustawy. Odnosząc się do zarzutu wskazującego na naruszeniu przez organ art. 6 ust. 5 utd., należy mieć na uwadze treść tego przepisu, zgodnie z którym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, skarżący wykonywał na życzenie klienta podjętego w W. usługę przewozu na terenie tego miasta, poruszając się z jednego do drugiego punktu tego miasta. Organ słusznie uznał, że analiza przedmiotowej trasy wskazuje, iż strona poruszała się na życzenie klienta po W., świadcząc tym samym usługę przewozu na tym obszarze. Wykonywany przez stronę w dniu kontroli przewóz z pasażerem z centrum miasta na teren Portu Lotniczego im. [...] w W. nie mieści się w rozumienia pojęcia "przewozu wykonywanego w drodze powrotnej" czy też "złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru". Przyjęcie przez skarżącego kursu od osoby spoza obszaru licencji i jego realizacja na obszarze nieobjętym licencją nie wypełnia znamion art. 6 ust. 5 utd. W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo uznały, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżący nie legitymował się licencją taksówkową upoważniającą go do wykonywania tego typu transportu na obszarze, na którym de facto transport ten wykonywał i w związku z tym zasadnie stwierdziły wykonywanie tego przewozu bez wymaganej ustawą o transporcie drogowym licencji. W związku z powyższym wskazać należy, że skoro wykonywanie transportu drogowego taksówką odbywało się bez wymaganej licencji, to na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 2 ust. 6 utd., art. 93 ust. 4 i ust. 5 oraz Ip. 1.1. załącznika 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym organy obu instancji jako obligatoryjną sankcję karnoadministracyjną, słusznie wymierzyły skarżącemu karę w wysokości 8 000 zł. Dodać należy, że w działaniu organów obu instancji nie można doszukać się naruszenia zasad wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zbadały one wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.