VI SA/Wa 2355/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie sporządzenia i ogłoszenia wykazu odbiorców przemysłowych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 15 kwietnia 2015 r. E. (dalej: skarżącą lub spółka) złożyła oświadczenie, stsownie do art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r. poz. 478 ze zm., dalej: ustawa o odnawialnych źródłach energii), zgodnie z którym spółka jest odbiorcą przemysłowym w rozumieniu art. 188 ust. 3 ustawy o onawialnych źródłach energi. Do oświadczenia spółka załączyła opinię biegłego rewidenta potwierdzającą prawidłowość wyliczenia wartości współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej zgodnie z przepisami ustawy o odnawialnych źródłach energii. Oświadczenie nadano w urzędzie pocztowym 16 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego). Prezes Urzędu Regulacji Energetyki [...] kwietnia 2014 r. ogłosił wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 189 ust. 1 ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W wykazach tych nie uwzględniono skarżącej. Pismem z 4 maja 2015 r. skarżąca wezwała Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) do usunięcia naruszenia prawa i umieszczenie spółki w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli (w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 ustawy o odnawialnych źródłach energii) oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 cyt. ustawy. Prezes URE w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. wskazał, że w art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii określony został termin na złożenie wskazanego w nim oświadczenia oraz dokumentów. Termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego. O takim charakterze terminu decyduje jego funkcja w obrocie prawnym i cel jakiemu służy. Organ wyjaśnił, że termin w stosunkach administracyjnoprawnych wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego, przy czym okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Terminy te kształtują sytuację prawną podmiotów, których pozycja określana jest wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas stanowi istotny element. Ustanowienie takiego terminu ma na celu ukształtowanie w określonym czasie konkretnej sytuacji prawnej, której po upływie terminu nie można zmienić. Dlatego też, terminy prawa materialnego są co do zasady nieprzywracalne (ich przywrócenie jest możliwe tylko wtedy, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin), przy czym upływ terminu materialnoprawnego powoduje skutek w postaci wygaśnięcia lub ograniczenia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W związku z tym, że wynikający z powołanego przepisu termin na złożenie oświadczenia i dokumentów ma charakter terminu materialnoprawnego, nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej Kpa) regulujące kwestie obliczania oraz przywracania terminów (art. 57-59 Kpa) jako, że przepisy te odnoszą się jedynie do terminów procesowych. W związku z powyższym Prezes URE stwierdził, że art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii, jako norma o charakterze materialnoprawnym wyłącza możliwość przedłużenia określonego w nim terminu na podstawie art. 57 § 5 Kpa, tzn. poprzez nadanie pisma zawierającego oświadczenia i dokumenty wskazane w tym przepisie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Analogiczna sytuacja występuje w odniesieniu do sposobu liczenia terminu prawa materialnego, a mianowicie nie znajduje do niego zastosowania zasada wynikająca z art. 57 § 4 Kpa (która de facto również powoduje skutek w postaci przedłużenia terminu) i zgodnie z którą, w przypadku gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Tym samym w świetle art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii warunkiem dotrzymania przez podmiot wskazany w tym przepisie terminu złożenia Prezesowi URE wymaganego oświadczenia i dokumentów jest ich złożenie w Urzędzie Regulacji Energetyki najpóźniej w dniu upływu terminu. W związku z powyższym Prezes URE stwierdził, że z uwagi na złożenie ww. oświadczenia wraz z wymaganymi dokumentami po upływie upływu terminu spółka nie została uwzględniona w wykazie odbiorców przemysłowych opublikowanym Informacją Prezesa URE z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...]w sprawie wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki. Pismem z 7 sierpnia 2015 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezesa URE polegającą na sporządzeniu wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei w myśl § 3 cytowanego przepisu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, a nadto zgodnie z art. 4 p.p.s.a. rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest sporządzenie i ogłoszenie wykazu odbiorców przemysłowych z pominięciem skarżącej. W dniu 4 kwietnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478), którą wprowadzono również zmiany do ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 poz. 1059 ze zm.) – w art. 9a. Zgodnie z art. 188 ust. 4 i 5 ustawy o odnawialnych źródłach energii: do wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 niniejszej ustawy odbiorca przemysłowy składa Prezesowi URE oświadczenie potwierdzające: 1) wykonywanie działalności gospodarczej oznaczonej kodami Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o których mowa w ust. 3, 2) ilość zużytej energii elektrycznej oraz ilość energii elektrycznej zakupionej na własny użytek w roku kalendarzowym poprzedzającym rok realizacji obowiązku, o którym mowa w ust. 1, 3) wartość współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej - wraz z opinią biegłego rewidenta potwierdzającą prawidłowość wyliczenia wartości współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej. (ust. 4). Następnie w terminie 21 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 niniejszej ustawy Prezes URE sporządza wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w ust. 4, wraz z informacją, o której mowa w ust. 6, i ogłasza je w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki (ust. 5). W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 poz. 1059 ze zm.) ustawodawca określił kompetencje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Zgodnie z treścią art. 30 ww. ustawy do postępowania przed Prezesem URE stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydawanych przez Prezesa URE służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji (ust. 2), a postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE toczy się według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.) o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki (ust. 3). Z kolei do postanowień wydawanych przez Prezesa URE, od których służy zażalenie, przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni (ust. 4). Kluczowa dla sprawy, zdaniem Sądu, była odpowiedź na pytanie czy przedmiot zaskarżenia stanowi wyszczególniony w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. inny niż określone w pkt 1–3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem zawartym w treści przywołanego artykułu. W literaturze i orzecznictwie zgodnie podnosi się, że dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają (odmawiają ustalenia), stwierdzają (odmawiają stwierdzenia), potwierdzają (odmawiają potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (za: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 209/07, a także T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., str. 65). W ocenie Sądu sporządzony przez Prezesa URE wykaz sam w sobie nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach zarówno skarżącego, jak i podmiotów w nim wyszczególnionych. Jego sporządzenie i ogłoszenie, nie odbywa się po dokonaniu przez organ weryfikacji danych zawartych oświadczeniu, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Samo złożenie oświadczenia nie inicjuje postępowania administracyjnego w sprawie ogłoszenia wykazu odbiorców przemysłowych. Sporządzenie i ogłoszenie przedmiotowego wykazu, stanowi zatem, jedynie materialno-techniczną czynność organu, do której wykonania, w ściśle określonym terminie, organ jest zobligowany mocą art. 188 ust. 5 ustawy o odnawialnych źródłach energii, bez analizowania zgodności z rzeczywistym stanem, treści złożonych oświadczeń. Sporny wykaz nie rodzi bezpośrednio skutków w postaci praw lub obowiązków zarówno dla podmiotów w nim ujętych, jak i tych, które pomimo złożenia oświadczeń się w nim nie znalazły, zawiera natomiast informację, o której mowa w art. 188 ust. 6 ustawy o odnawialnych źródłach energii, dotyczącą podmiotów, które złożyły w zakreślonym terminie stosowne oświadczenie. Akt ten nie ma charakteru rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, stanowi jedynie zbiorcze zestawienie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli przewidziane prawem oświadczenia. Ustawa o odnawialnych źródłach energii , ani ustawa – Prawo energetyczne w żadnych z przepisów nie uzależnia uprawnień odbiorców przemysłowych od umieszczenia w przedmiotowym wykazie. Sąd stwierdza również, że ustawodawca przewidział w ustawie o odnawialnych źródłach energii możliwość wzruszania rozstrzygnięć wydawanych na podstawie przepisów tej ustawy. Mogą zatem być one zaskarżone odpowiednio do sądu administracyjnego lub Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wówczas gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. W przepisach będących podstawą sporządzenia i opublikowania spornego wykazu odbiorców przemysłowych brak jest takiej regulacji. W przeciwieństwie do np. art. 156 ust. 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii, gdzie wskazano wprost, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (gdy Komitet Odwoławczy przy Prezesie UDT oddali odwołanie w sprawach określonych w art. 155 ust. 1 ustawy o odnawialnych źródłach energii), osobie lub podmiotowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z kolei w art. 16 cyt. ustawy ustawodawca zawarł możliwość złożenia odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od decyzji Prezesa URE w przedmiocie zakazu wykonywania przez wytwórcę działalności gospodarczej w zakresie małych instalacji (art. 14 ustawy o odnawialnych źródłach energii). W każdym z tych przypadków ustawodawca określił termin, jak i tryb wniesienia właściwego środka odwoławczego. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w treści art. 188 powyższej ustawy, możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego czy odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na sporządzony i ogłoszony wykaz, to jest on sam w sobie niezaskarżalny. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, albowiem sporządzenie i ogłoszenie wykazu, o którym mowa a art. 188 ust. 5 ustawy o odnawialnych źródłach energii, stanowi czynność materialno-techniczną organu, sam wykaz natomiast, nie jest ani decyzją administracyjną, ani żadnym z innych aktów czy czynności wymienionych w art. 3 p.p.s.a., a zatem nie podlega zaskarżeniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a postanowił, jak w sentencji.