VI SA/Wa 2362/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej E. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1389/07 oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w P. (dalej zwaną spółką E.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. spółka E. wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg w P. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic miasta P. przez umieszczenie 39 reklam na słupach energetycznych należących do wnioskodawczyni w okresie [...] maja 2007 r. w miejscach określonych w załączniku do wniosku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Kierownik Działu Technicznego Miejskiego Zarządu Dróg w P., działając w imieniu Prezydenta Miasta P., powołując się na art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej zwanej udp) nie zezwolił na zajęcie określonych odcinków pasów drogowych ulic [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; zezwolił na zajęcie pozostałych pasów drogowych wskazanych we wniosku oraz ustalił wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnieść. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że powodem odmowy zezwolenia na zajęcia pasa drogowego na wskazanych wyżej ulicach była negatywna opinia zarządcy drogi dotycząca usytuowania tych reklam w obszarze skrzyżowań, ze względu na zasady bezpieczeństwa określone w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej zwana pr.r.dr.). Umieszczenie reklam w tych lokalizacjach ma wpływ na fakt rozpraszania uwagi kierowców. Zarząd dróg od lat przyjął zasadę, że reklamy można umieszczać w odległości nie mniejszej niż 50 m od skrzyżowań. Odwołanie od powyższej decyzji, w części odmawiającej zajęcia pasów drogowych wniosła spółka E. Wskazała, że większość reklam objętych odmową funkcjonuje w pasach drogowych od 2000 r. i nigdy nie były kwestionowane przez organ I instancji. Art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp nie precyzuje przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, zatem jedyną podstawą wydania zezwolenia jest złożenie prawidłowego wniosku. Spółka podniosła, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji złożenia prawidłowego wniosku i zapewnienia odpowiednich warunków ruchu drogowego przez zajmujące pas drogowy reklamy (już się tam znajdujące na podstawie wcześniejszych zezwoleń), przekracza granice uznania administracyjnego i stanowi rażące nadużycie prawa. Strona nie zna negatywnej opinii zarządcy drogi, a jej reklamy są w rzeczywistości tablicami informacyjnymi o nieznacznych rozmiarach, zawierającymi jedynie nazwę podmiotu, odległość do jego obiektu i strzałki kierunkowe. Z uwagi na rodzaj nośników i ich wysokość reklamy nie powodują zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana k.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ust. 3, 6, 11, 13, i 15 udp. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z art. 39 ust. 1 udp wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wydanie zezwolenia na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stanowi wyjątek od powyższej zasady, a organ ma obowiązek rozpoznania wniosku o wydanie takiego zezwolenia pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Bezpieczeństwo ruchu jest ważniejsze niż wpływy z reklam, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając zgody na umieszczenie reklam. Zakwestionowane lokalizacje reklam znajdowały się w miejscach, w których kierujący pojazdem jest obowiązany zachować szczególną ostrożność, tj. na odcinku, w którym kierujący zbliża się do skrzyżowania. Obszar oddziaływania skrzyżowania jest obszarem niebezpiecznym, w którym nie należy umieszczać urządzeń takich, jak reklamy. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wniesioną na tę decyzję przez spółkę E. Wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 udp zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca przewidział w art. 39 ust. 3 udp, na zasadzie wyjątku, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej wymaga także zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 powyższej ustawy), w tym m.in. zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 udp umieszczenie w pasie drogowym reklam. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli umieszczenie takich obiektów będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym takich obiektów. Wydawanie zezwoleń na umieszczanie reklam należy traktować, jako wyjątek od zasady, że drogi publiczne powinny służyć wyłącznie potrzebom ruchu drogowego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S.A. z siedzibą w P., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku braku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i jego zmiany poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego w postaci: - art. 40 oraz art. 39 ust. 1 i 3 udp poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że zezwolenie na umieszczanie reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym wydawane jest w wyjątkowych wypadkach, zaś umieszczenie reklam w odległości 50 m od środka skrzyżowania narusza w każdym wypadku zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji odmowę udzielenia zezwolenia, - art. 3, art. 25 ust. 1 ustawy - pr.r.dr. poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zamieszczanie reklam w odległości 50 m od skrzyżowania uniemożliwia kierowcom zachowanie szczególnej ostrożności, 2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy naruszyły przepisy prawa poprzez nierówne potraktowanie uczestników postępowania, oraz uznanie, że brak podania motywów, jakimi kierował się organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie stanowi naruszenia art. 107 k.p.a., a także uznanie, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, jak również uznanie przez WSA, że zachodziły przesłanki do uzasadnionej odmowy udzielenia zezwolenia, czym organy naruszyły zasadę zaufania obywatela do Państwa i przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E. S.A. stwierdziła, że, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy administracji nie wskazały w sposób szczegółowy podstawy rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniły w szczególności, dlaczego umieszczenie reklam właśnie w odległości 50 m i mniejszej od środka skrzyżowań jest niebezpieczne i dlaczego tym samym interes społeczny ma mieć pierwszeństwo w przedmiotowej sprawie nad interesem indywidualnym, a także nie poparły tych twierdzeń jakimikolwiek rzeczowymi argumentami, choćby w postaci stosownych wyliczeń, badań czy analiz. Nie został ponadto wykazany związek pomiędzy wiszącymi już tam reklamami, a zwiększoną ilością wypadków na tych skrzyżowaniach. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji pominął także fakt "przerzucenia" na skarżącą przez organy administracji obowiązku kierowców zachowania szczególnej ostrożności. Żaden przepis ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie nakazuje podmiotom umieszczającym reklamy w pasach drogowych zachowania zasad bezpieczeństwa. Zdaniem skarżącej istotny jest także fakt, iż zarządca drogi do końca lutego 2007 r. wydawał decyzje pozytywne dla przedmiotowych reklam. Sąd I instancji nie zauważył, że zaskarżona decyzja była arbitralna z uwagi na niewyjaśnienie przez organ powodów zmiany tego stanowiska, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym i prawnym nie zaszły żadne zmiany. Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął również fakt, że organ zarządzający drogami w P. udzielał zezwolenia na posadowienie reklam w obrębie skrzyżowań innym podmiotom występującym z analogicznymi wnioskami. Kasator wskazał ponadto, że pojęcie zasad bezpieczeństwa jest terminem o charakterze generalnym, zaś wykazywanie i zastosowanie tych zasad winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Sąd I instancji uznał, że interes strony winien ustąpić interesowi ogólnemu, nie wyjaśniając, dlaczego w przedmiotowym wypadku jest to uzasadnione. Skarżąca podniosła, że organy i Sąd nie ustosunkowały się do faktu, że reklamy mają powierzchnię 1,2 m2 i nie rozważyły związanego z tym stopnia rozproszenia uwagi kierowców. Reklamy nie zostały potraktowane w sposób indywidualny, uzależniony od ich treści. Organy nie zaprzeczyły argumentom strony, że inne podmioty uzyskują zezwolenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podnosząc, że w postępowaniu zostało wykazane, iż istnieje ryzyko pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek umieszczania reklam w obrębie skrzyżowań, a organ ma obowiązek działać prewencyjnie. Organ wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem przepis ten reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie postępowanie Sądu przed rozstrzygnięciem, zaś naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia przez Sąd innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu powyższej skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 380/08, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 11 października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione. Uzasadniony jest pierwszy zarzut kasacji dotyczący naruszenia przez Sąd prawa materialnego art. 40 udp oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jako podstawa prawna negatywnego rozstrzygnięcia zawartego w obu decyzjach wskazany został art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp, Sąd zaś taką podstawę prawną rozstrzygnięć zaaprobował i wskazał, że art. 40 ust. 1 pkt 3 udp (powinno być ust. 2 pkt 3, gdyż ust. 1 nie dzieli się na punkty) jest normą prawa materialnego. Stanowisko takie jest nietrafne i wynika z błędnej wykładni prawa materialnego i niewłaściwego zastosowania. Art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp stanowi procesową podstawę wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wymienione w tym przepisie cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (w tym także umieszczanie reklam w pasie drogowym). Materialne podstawy odmowy lub udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawarte są w art. 39 udp i dlatego prawidłowo podjęta decyzja musi opierać się na obu wskazanych przepisach. Art. 39 w ust. 1 udp ustanawia zasadę ogólną zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Okoliczności wymienione w tym przepisie stanowią negatywne przesłanki udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i stanowią materialoprawną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (w drodze decyzji, której procesową podstawą jest art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp). W art. 39 ust. 3 udp zawarte są przesłanki pozytywne decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja taka może być wydana w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zatem podstawą prawną każdej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są przepisy art. 39 udp w powiązaniu z art. 40 udp, bowiem organ musi rozważyć, czy chodzi o zajęcie pasa na cel wymieniony w art. 40 ust. 2 udp, czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 udp oraz, czy istnieją przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 udp (szczególne okoliczności przemawiające za odstąpieniem od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powyższe wskazanie dotyczące podstawy prawnej decyzji ma niezwykle istotne znaczenie dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, bowiem wyznacza zakres niezbędnych rozważań organu. W każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamy organ musi więc ustalić i rozważyć, czy i w jakim zakresie, w konkretnej rozpatrywanej przez niego sytuacji, zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 udp, tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu. Organ musi też ustalić i rozważyć, czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 udp, uzasadniające przyjęcie, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek, w którym zezwolenie jednak powinno być udzielone. Dopiero zastosowanie wskazanych przepisów prawa i rozważenie wszystkich przesłanek przemawiających "za" i "przeciw" umieszczeniu reklamy, pozwala na podjęcie prawidłowej decyzji. Decyzja ma charakter uznaniowy, ale uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Wedle dotychczasowego dorobku orzecznictwa i doktryny kontrola sądowa decyzji uznaniowych ogranicza się do badania dochowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu. Tylko prawidłowo określona podstawa prawna działania organu pozwala rozważyć wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a to z kolei warunkuje podjęcie decyzji uznaniowej zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998r., sygn. akt II SA 36/98, w którym NSA wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udp, zaś "decyzja /w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy.../ ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ administracyjny, by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem"). W sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ustawodawca wyznacza granice uznania administracyjnego między tym, co zabronione, a tym co wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach - dozwolone. Niewłaściwie (w sposób niepełny) określona podstawa prawna rozstrzygnięcia powoduje niewłaściwe zastosowanie przepisów regulujących wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i pominięcie przesłanek pozytywnych. Tymczasem, w świetle powołanych przepisów prawa, dopiero zbadanie wszystkich przesłanek ustawowych udzielenia zezwolenia pozwala na zindywidualizowanie dokonanych ocen i podjęcie decyzji uznaniowej w granicach określonych prawem z właściwym wyważeniem interesu społecznego (ochrony pasa drogowego i związanego z tym bezpieczeństwa ruchu) i interesu strony (szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zezwolenia). Oparcie decyzji tylko na przepisie o charakterze procesowym, zezwalającym na jej wydanie i wybiórcze rozważenie ustawowych przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzasadnia postawienie rozstrzygnięciu zarzutu dowolności. Wadliwie, w sposób niepełny powołana podstawa prawna i spowodowane tym niewzięcie pod uwagę wszystkich ustawowych przesłanek decyzji, co do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stanowi naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe (niepełne) zastosowanie. Akceptacja tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji powoduje, że pierwszy zarzut kasacyjny jest uzasadniony, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Za nieusprawiedliwiony uznał NSA drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że umieszczenie reklam w odległości 50 m od skrzyżowania uniemożliwia kierowcom zachowanie szczególnej ostrożności. Omawiany zarzut jest niejasno sformułowany, ale z jego uzasadnienia wynika, że kasatorowi chodzi w istocie o wadliwą ocenę zagrożeń dla ruchu drogowego wywołanych przez wnioskowane reklamy. W sytuacji, gdy kasator kwestionuje ustalenia organu, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - Prawa o ruchu drogowym - jest nieuzasadniony. Wskazane przez kasatora przepisy pr.r.dr. nie były podstawą matarialnoprawną skarżonych decyzji, bowiem zawierają definicje i zasady ogólne bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w szczególności w obrębie skrzyżowania. Organ odwoływał się do nich jedynie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, dla doprecyzowania pojęcia bezpieczeństwa ruchu drogowego, którym to pojęciem posługuje się ustawa o drogach publicznych (udp). Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia były jednak przepisy udp i tylko naruszenie zawartych tam norm dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym mogło stanowić skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego. Za przedwczesne uznał NSA rozważanie zarzutu procesowego polegającego na oddaleniu skargi, mimo istnienia warunków do uchylenia decyzji z uwagi na uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, weźmie pod uwagę wyżej wskazane uwagi dotyczące treści prawa materialnego, które powinno znaleźć zastosowanie w sprawie i wówczas oceni prawidłowość postępowania administracyjnego oraz treść wydanych decyzji. W szczególności Sąd zbada, czy przed podjęciem decyzji organ rozważył wszystkie przesłanki z art. 39 udp zarówno zawarte w ust. 1 jak i w ust. 3 tego przepisu. Sąd będzie miał na względzie, że w istocie rzeczy, zezwolenie na umieszczenie każdej z reklam wymienionych we wniosku jest oddzielną sprawą administracyjną i fakt rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną (zawierającą wiele rozstrzygnięć cząstkowych) nie zwalnia organu od wnikliwego zbadania wniosku co do każdej z reklam. Sąd weźmie pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się obszerny materiał dowodowy, z którego wynika, iż strona dołączyła do wniosku wzory swoich reklam, wskazała, że te reklamy są małe (1,2 m2), umieszczone wysoko na słupach energetycznych, ich treść ma w istocie znaczenie informacyjne, gdyż wskazują kierunek jazdy na skrzyżowaniu i odległość od reklamowanego obiektu, a w poprzednich 7 latach wnioskowane reklamy były uważane przez organ za nienaruszające art. 39 ust. 1 udp. Mając na względzie powyższy materiał dowodowy Sąd oceni, czy organ rozważył go należycie przy podejmowaniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że to zarządca drogi decyduje o zajęciu pasa drogowego, w szczególności o tym, czy i jakie reklamy mogą tam za jego zezwoleniem funkcjonować. Jednak uznaniowe decyzje, zarówno zezwalające na umieszczenie reklam, jak i odmawiające zezwoleń, muszą być wydawane w granicach zakreślonych przepisami udp oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami k.p.a. Uznaniowość decyzji nie uzasadnia żadnych odstępstw od reguł k.p.a. i nie zwalnia od konieczności wnikliwego rozpoznania każdej sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji, bez podpierania się ogólnikami. Inaczej decyzje dotknięte są wadą dowolności. Zarządca drogi może realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Uprawnieniem zarządcy drogi jest ograniczenie liczby reklam. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego. Jednak, aby nie narazić się na zarzut dowolności lub nierównego traktowania podmiotów gospodarczych reguły ustalone przez zarządcę drogi powinny być jasno ustalone, wyraźnie przedstawione, jednakowe dla wszystkich i zgodne z wymogami udp z uwzględnieniem interesu społecznego (koniecznej ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu) oraz interesu strony (szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zezwolenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; jednakże ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (vide: art. 134 § 1 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki E. S.A. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r., oraz utrzymana nią w mocy decyzja Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydenta Miasta P. naruszają przepisy prawa. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 39 ust. 3 udp. Mianowicie – w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 40 ust. 1 udp stanowi natomiast, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2008 r., Sąd dokonał analizy decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego, które toczyło się na skutek wniosku spółki E. z dnia [...] kwietnia 2007 r. pod kątem ich zgodności z prawem. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, iż zgodnie z wiążącą oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak w podstawie prawnej wskazania art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp dyskwalifikuje decyzje, których przedmiotem jest udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Brak ten stanowi bowiem naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, powodujący konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Należy mieć przy tym na uwadze fakt, że organy obydwu instancji nie dokonały w najmniejszym stopniu analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem ewentualnego istnienia przesłanki, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp, tj. szczególnie uzasadnionego wypadku, pozwalającego na zastosowanie wyjątku od generalnej reguły, zakazującej lokalizację urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w obrębie pasa drogowego. Przesłanka powyższa jest kluczową okolicznością, podlegającą zbadaniu i ocenie organów administracyjnych przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, na co również zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, pełna argumentacja dotycząca przesłanek pozytywnych, jak i negatywnych lokalizacji omawianych urządzeń – w przypadku stanu faktycznego niniejszej sprawy – 39 nośników reklamowych objętych wnioskiem spółki E. z dnia [...] kwietnia 2007 r. - winna mieć swoje odniesienie do każdego z nośników wymienionych w decyzji. Nie jest, zdaniem Sądu, konieczne wydawanie odrębnej decyzji administracyjnej w przedmiocie każdego z nośników reklamowych, jednakże zasada indywidualizacji decyzji administracyjnej wymaga, aby argumentacja organu odnosiła się do każdego z nich z osobna. W przeciwnym wypadku decyzja narusza przepisy art. 7, 8, 77 oraz 107 par. 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Reklamy objęte wnioskiem strony z dnia [...] kwietnia 2007 r. są małe (1,2 m2). Organ I instancji, odmawiając wydania wnioskowanego zezwolenia co do 37 nośników reklamowych, powołał się ogólnie na negatywną opinię wydaną w tej materii przez zarządcę dróg, który stosuje zasadę nieumieszczania tego rodzaju urządzeń w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań lub zjazdów, wyrażając jednocześnie pogląd, że reklamy umiejscowione w obrębie skrzyżowań nie mogą stwarzać zagrożenia dla ruchu kołowego i pieszego, a ponadto - nie mogą być umieszczone przed przejściem dla pieszych, w odległościach od siebie zapewniających widoczność pozostałych, poza wewnętrzną stroną łuków poziomych. Nie można ich umieszczać, według prezentowanego przez ten organ poglądu, na barierach ochronnych i tablicach prowadzących oraz w ich pobliżu. Organ odwołał się nadto do względów bezpieczeństwa, które winny być każdorazowo brane pod uwagę przy ocenie lokalizacji przedmiotowych urządzeń. Pomijając fakt, że poglądy powyższe nie są w pełni zrozumiałe (np. nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy nośniki, o których mowa, w pewnych warunkach mogą, czy też nie mogą być umieszczane w obrębie skrzyżowań), to nie stanowią one właściwie przeprowadzonego rozumowania w zakresie przesłanek ustawowych ich lokalizacji, w ramach dyspozycji art. 40 oraz 39 ust. 1 i ust. 3 udp. W szczególności brak jest analizy istnienia "uzasadnionego przypadku", czyli okoliczności uzasadniających odstąpienie od reguły i zezwolenie na lokalizację nośnika. Ponadto sformułowanie poglądów organu w sposób ogólny powoduje, iż brak jest odniesienia decyzji do każdego z nośników z osobna, co uniemożliwia niezbędną ocenę, czy w danym przypadku nie doszło do wydania decyzji administracyjnej w sposób dowolny, czyli z przekroczeniem dozwolonego uznania administracyjnego. Podobnym błędem obarczona jest decyzja organu odwoławczego. Organ ten wskazuje, iż wnioskowane nośniki reklamowe miałyby zostać posadowione :"w niebezpiecznych miejscach", nadto stwierdza, iż ich rozmiary nie są nieznaczne, gdyż mają większą powierzchnię, niż znaki drogowe. Wprawdzie w uzasadnieniu wymienia każdą z lokalizacji z osobna, wskazując na jej odległość od "punktu referencyjnego" (punktowo określającego skrzyżowanie), jednak nie wyjaśnia, w jaki sposób każdy z nośników koliduje z przepisami ruchu drogowego (np. zrównując nośniki położone w odległości 4,70 i 38 m od "punktu referencyjnego"), jak również nie przeprowadzając niezbędnej analizy co do istnienia wyżej omówionej przesłanki "uzasadnionego przypadku". Należy w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r. II GSK 275/08. Zgodnie z jego treścią, "wykazywanie, czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za ustaleniem, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa nie tylko na stronie, która występuje o zezwolenie, ale także na organie". Wymóg ten wypływa z treści art. 7 k.p.a. Tak więc, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy na skutek niniejszego wyroku, organ I instancji zobowiązany będzie na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej spółki z dnia [...] kwietnia 2007 r. przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowe merytoryczne stanowisko odnoszące się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych przez stronę w toku dotychczasowego postępowania. Nie można przy tym pominąć okoliczności, iż skoro decyzje zezwalające na czasowe zajęcie pasów drogowych ulic P. były poprzednio wydawane, to rozstrzygając odmownie, zarządca drogi obowiązany jest szczegółowo wykazać przyczyny odmowy wydania kolejnej decyzji zezwalającej. Z jednej strony zarządca drogi niewątpliwie nie może być pozbawiony możliwości podejmowania decyzji w zakresie zarządzania drogami i czuwania nad bezpieczeństwem nadzorowanych dróg, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że zlokalizowanie takich obiektów, jak np. reklamy, musi być wyjątkiem a nie regułą, jednakże z drugiej strony podmiot korzystający dotychczas z pasa drogowego ma pełne prawo poznać przyczyny zmiany dotychczasowego stanowiska organu. Należy w tym miejscu podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy wydające zaskarżone decyzje - dopuściły się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.).Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W konsekwencji należy uznać, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jak i Prezydent Miasta P. naruszyli prawo materialne poprzez pominięcie przesłanki "szczególnego przypadku", o której mowa w art. 39 ust. 3 udp, jak również nie wyjaśnili sprawy w sposób wymagany przez powołane przepisy procedury administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o zwrocie kosztów na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a.