VI SA/Wa 2379/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant ref. Anna Węgorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oddala skargę Rada Miejska w P. w dniu [...] października 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) w zw. art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b, art. 13f oraz art. 40a ust. 1, art. 40d ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) w sprawie ustalenia: strefy płatnego parkowania, stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 8 listopada 2019 r., poz. 12604). W § 1 tej uchwały Rada Miejska w P. postanowiła, iż ustala się strefę płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w granicach określonych w załączniku graficznym nr 1 do uchwały. W § 2 uchwały Rada ustaliła wysokość stawek opłaty za postój. W § 3 tej uchwały Rada określiła, że opłaty za postój pobiera się w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 8:00 do 18:00, w § 4 przeznaczenie wpływów z opłat, a § 5 wprowadziła Regulamin strefy płatnego parkowania, określający sposób organizacji i eksploatacji strefy płatnego parkowania oraz sposób pobierania opłat, stanowiący załącznik nr 2 tej uchwały. Zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałami nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. o tych samych tytułach. W skardze z dnia 3 lutego 2024 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył powyższe uchwały w części dotyczącej zaliczenia do strefy płatnego parkowania miejsc postojowych z ul. [...], przylegających do skweru [...], tj. w § 1 ust. 2 lit. d uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2019 r. i w załącznikach graficznych ww. uchwał w zakresie wskazania miejsc postojowych przylegających od strony południowej do skweru [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b, art. 13f oraz art. 40a ust. 1 i art. 40d ust. 2 i 3 oraz w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) polegające na tym, iż strefa płatnego parkowania ustanowiona została na terenie, który nie jest drogą publiczną, gdyż ten teren nie stanowi własności gminy. W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdził, że jak wynika z ewidencji gruntów, objęty zaskarżoną uchwałą teren nie ma uregulowanego statusu własnościowego. Zdaniem Skarżącego, Rada Miejska w P. nie miała podstaw do tego, aby na terenie, który nie jest jej własnością ustanawiać strefę płatnego parkowania taką, którą mogłaby wprowadzić, gdyby to była droga gminna, gdyż póki co, drogą gminną nie jest i to jest okoliczność znana Organom Gminy. To, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego oznacza, że Rada Miejska odejmując tego rodzaju uchwałę winna dbać o to, by nie wykraczać poza granice upoważnienia określone w przepisach ustawowych. Z treści bowiem art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki powinien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Skargę w tej sprawie wniósł Skarżący, będący - według jego oświadczenia mieszkańcem nieruchomości sąsiadującej ze strefą płatnego parkowania. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej Skarżącego poprzez ustalenie, czy akt będący podmiotem skargi (uchwała) narusza prawem chroniony interes lub uprawnienia w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o interes własny Skarżącego. Nie może być źródłem tego interesu sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi powinien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, iż skarga wniesiona w tym trybie nie jest skargą powszechną, a zatem dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego stronie skarżącej otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Przy czym naruszenie to powinno być realne i aktualne. Powyższe oznacza, że Skarżący jest zobligowany wykazać, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną. Należy przy tym zauważyć, że obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę Organu Gminy (Powiatu) powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie Skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes Skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Wychodząc z tych podstawowych założeń Sąd podzielił stanowisko Rady Miejskiej w P. o tym, że Skarżący nie wykazał swego interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Zarzuty skargi dotyczą bowiem (i to tylko potencjalnie) interesu faktycznego – ekonomicznego Skarżącego. Tego dotyczy zarzut wprowadzenia zaskarżoną uchwałą obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie na miejscach, na których było ono dotychczas bezpłatne. Nie ma bowiem takiego przepisu, który gwarantowałby mieszkańcom miasta parkowanie bezpłatne w danym miejscu. Co więcej przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o drogach publicznych nakładają na korzystających z tych dróg obowiązek ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, a przepisy art. 13b ust. 3 i 4 przyznają radzie miasta prawo ustanowienia takich stref wraz z prawem określenia wysokości opłat za parkowanie w ich obrębie. W świetle zaś dyspozycji przepisu art. 13b ust. 2 powołanej ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Korzystając z powołanego upoważnienia ustawowego Rada Miejska w P. w dniu [...] października 2019 r. podjęła zaskarżoną uchwałę nr [...]. Podnoszone w skardze stwierdzenia o zachowywaniu się przez właścicieli domów wybudowanych w bezpośrednim sąsiedztwie tego terenu "niejednokrotnie jak co najmniej współposiadacze tego terenu (...)" nie zostały poparte żadnymi dowodami. Wręcz przeciwnie - z załączonego do skargi wypisu z rejestru gruntów wynika, że nieruchomość, której dotyczy skarga jest działką drogową, położoną przy ulicy Sierakowskiego, natomiast jedynym podmiotem, któremu przysługuje władanie tą nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania, jest Gmina P., a nie Skarżący. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że ulica [...] w P. została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych o znaczeniu lokalnym w [...] do kategorii dróg gminnych, co potwierdza załącznik Nr 2 do tej uchwały. Uchwała ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (vide wyrok z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2162/23). W wyroku tym Sąd stwierdził, że sama okoliczność, że Gmina w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie legitymowała się dowodami potwierdzającymi jej tytuł prawny do terenów zajętych pod drogi, nie może stanowić o nieważności uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Wyrok ten jest prawomocny. Wynika z niego zatem, że działka nr [...] przy ulicy [...] w P. stanowi drogę publiczną, co jest okolicznością newralgiczną w rozpoznawanej sprawie. W tej części uchwała ta pozostała bowiem w mocy, a zatem jest prawnie wiążąca. Sąd podkreśla przy tym, że z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (vide art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy), od której to zasady – jedynie w drodze wyjątku – właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (może np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową) w stosunku tylko do niektórych użytkowników dróg publicznych. Co więcej z ustawy o drogach publicznych jasno wynika, że uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego mogą, a nie muszą wprowadzać wspomnianych wyżej opłat szczególnych lub specjalnej stawki. Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.