VI SA/Wa 238/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na skarżącego – J. G. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu w dniu [...] marca 2014 r. po drodze krajowej nr [...] na odcinku R. (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) węzeł N. wymienionej w załączniku nr 2 pkt 10 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.) bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 2 pkt 10 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., zwanej dalej utd), art. 78 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., zwanej dalej prd). Jak wynika z akt, w dniu [...] marca 2014 r. o godzinie 14:44:31 urządzenie kontrolne (bramownica) o nr identyfikacyjnym [...] zainstalowane w pasie drogowym płatnego odcinka drogi krajowej nr [...] R. (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) - węzeł N., zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w ww. pojeździe nie znajduje się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Powyższe informacje wraz z dokumentacją fotograficzną zostały zarejestrowane pod numerem ewidencyjnym [...]. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 3650 kg, w tym pojazdu samochodowego – 2900 kg, zaś przyczepy – 750 kg.   W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ prowadzący postępowanie ustalił właściciela ww. pojazdu samochodowego, którego następnie na podstawie art. 78 ust. 4 i ust. 5 prd wezwano do wskazania osoby kierującej pojazdem w dniu [...] marca 2014 r. o godzinie 14:44:31. Z treści nadesłanego w dniu [...] czerwca 2014 r. oświadczenia wynika, że w dniu [...] marca 2014 r. o godzinie 14:44:31 kontrolowanym pojazdem samochodowym kierował Pan J. G. Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił Pana J. G. o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. Odcinek drogi krajowej nr [...], po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] marca 2014 r., został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 10 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Organ wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1112) wprowadziło zmianę nazw odcinków drogi krajowej nr [...], tj. odcinek skrzyżowanie z drogą krajową nr [...] - węzeł N. otrzymał brzmienie: R. (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) - węzeł N. i został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 10 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. Mając na względzie powyższe okoliczności stwierdzono, że kierujący - Pan J. G. - w dniu [...] marca 2014 r. nie uiścił opłaty za przejazd ww. zespołem pojazdów po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...], o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Konsekwencją tego stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp było nałożenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego na kierującego pojazdem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w G.) nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. organ ustalił że w dniu [...] marca 2014 r. na odcinku drogi krajowej nr [...] R. (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) - węzeł N., istniało oznakowanie tabliczkami T-34. Znaki informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej były umieszczone prawidłowo. Ponadto, wskazane w piśmie zarządcy drogi przeprowadzone kontrole ustawienia tabliczek T-34 nie wykazały w tym zakresie nieprawidłowości. Strona pismem z dnia [...] października 2014 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Strona pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, iż nałożona kara pieniężna jest zbyt wysoka w stosunku do naruszenia. Skarżący zaznaczył, iż do naruszenia doszło w sposób nieświadomy. W konsekwencji skarżący wniósł o zmniejszenie kary lub skierowanie na drogę sądową. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując na brak możliwości prawnych odstąpienia od stosowania kary administracyjnej kategorycznego brzmienia przepisów. Podkreślił, iż brak jest także możliwości miarkowania jej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:  Skarga jest usprawiedliwiona, albowiem organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, czym naruszył przepisy postępowania art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym istotnie rzutować na treść rozstrzygnięcia. Treść pism składanych przez stronę dowodzi, iż nie jest on osobą posiadającą wysoką świadomość prawną, co obligowało tym bardziej do wnikliwej oceny jego stanowiska przy pełnym zachowaniu jego uprawnień procesowych, ze szczególnym uwzględnieniem zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Pomimo swojej nieporadności w ww. zakresie, skarżący konsekwentnie (vide – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarga) podnosił, iż nie naruszył prawa w sposób świadomy. Jednocześnie nie negował samego faktu poruszania się po drodze objętej obowiązkiem uiszczania opłat elektronicznych mimo niewypełnienia tego obowiązku. Tego rodzaju argumentacja czyniła koniecznym zbadanie, czy skarżący miał zapewnioną realną możliwość wypełnienia nałożonego na niego obowiązku. Jak wynika m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II GSK 1467/12: "z unormowań prawnych wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisy nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji." Czyniąc powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Podsumowując swoje rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w cytowanym wyżej wyroku. Mając na uwadze powyższe stwierdzenia i poglądy należy wskazać, iż rolą organu w toczącym się na nowo postępowaniu, będzie zbadanie, czy skarżący miał możliwość zjazdu z drogi, którą się poruszał, po dostrzeżeniu wyżej omówionego znaku informacyjnego T-34, a przed wjazdem na drogę płatną. Należy bowiem podkreślić, iż gdyby z ustaleń faktycznych wynikło, że po uzyskaniu informacji zawartej w znaku T-34 brak było zjazdu, to należy też konsekwentnie przyjąć, że skarżący nie miał już wówczas możliwości zachowania zgodnego z prawem. Jeżeli bowiem przyjmujemy, że znak T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym, to należy też konsekwentnie przyjąć, że niezbędne jest takie usytuowanie znaku, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez podmiot do tego zobowiązany. Nie sposób bowiem uznać za prawidłowe takie rozumienie znaczenia tego znaku, aby sam fakt umieszczenia go zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. (vide - str. 8 zaskarżonej decyzji), nawet bez zapewnienia użytkownikom dróg publicznych zjazdu na drogę bezpłatną, czyli w wypadku braku urządzenia viaBox - jedynego możliwego zachowania zgodnego z prawem - stanowił wystarczającą podstawę nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty elektronicznej. Organ administracyjny wobec twierdzenia skarżącego o nieświadomości bezprawności jego zachowania winien w sposób jednoznaczny wyjaśnić, czy w realiach przejazdu skarżący mógł zadośćuczynić spoczywającemu na nim obowiązkowi, który w stosunku do niego powstał wraz z pojawieniem się na drodze znaku T-34. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzje stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.