VI SA/Wa 238/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność Okręgowej Rady Radców Prawnych w K. za nieuzasadnione postanawia: - odrzucić skargę - Pismem z dnia 5 listopada 2010 r. [...] (dalej: "skarżąca") wniosła o: 1) uchylenie uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] roku jako niezgodnej z Konstytucją RP oraz umorzenie postępowania, 2) wyznaczenie jawnego posiedzenia Rady OIRP w [...] , 3) ujawnienie radcy prawnego [...] na liście radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] . Natomiast w piśmie z dnia 18 listopada 2013 r. [...] zwróciła się do Dziekana OIRP w [...] "o doręczenie orzeczenia w/s zgłoszonego wniosku z dnia 5 listopada 2010 r. o przywrócenie wpisu na liście radców prawnych OIRP w [...] , przedwcześnie wykreślonego", zacytowała treść art. 35 kpa i stwierdziła, że doszło do ponad trzyletniej przewlekłości (bezczynności) ponieważ otrzymane pismo z dnia 21 grudnia 2010 r. bez podpisu kogokolwiek nie jest orzeczeniem ani też załatwieniem sprawy w rozumieniu obowiązujących przepisów. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] , działając na podstawie § 2 ust. 1 Regulaminu działalności samorządu radców prawnych i jego organów, stanowiącego załącznik do uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], w punkcie pierwszym odmówiła [...] uchylenia uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie skreślenia jej z listy radców prawnych, a w punkcie drugim odmówiła "ujawnienia" [...] na liście radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] . Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. (VI SA/Wa 1752/16) WSA w Warszawie uchylił obie uchwały. Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. skarżąca wystąpiła do Okręgowej Izby Radców Prawnych o wyłączenie organów Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w tym Rady OIRP od udziału w sprawie, ponieważ te "działają w zorganizowanej grupie przestępczej". Ponownie wniosła o wyłączenie OIRP w [...] . Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków pisma z dnia 5 listopada 2010 r. poprzez wskazanie na jakiej podstawie domaga się wzruszenia kwestionowanej uchwały. Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła o uchylenie wezwania z dnia 3 czerwca 2016 r. ze względu na wniosek o wyłączenie organów Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] od udziału w jej sprawie (po wyroku WSA z dnia 2 lutego 2016 r.). Niniejsze pismo stanowi uzupełnienie wniosku z dnia 19 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. OIRP w [...] wezwała skarżącą do sprecyzowania ww. wniosku o wyłączenie organu poprzez wskazanie podstawy prawnej wyłączenia (organ pouczył o treści art. 24-27 k.p.a.). Kolejnym pismem z dnia 29 lipca 2016 r. skarżąca wskazała, że podstawą wniosku z dnia 19 kwietnia 2016 r. jest art. 27§1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 231 § 2 kk w zw. z art. 228 § 1 i § 2 -5, art. 235 k.k., art. 258 § 1 k..k., art. 270 § 1 k.k. Pismo to stanowi uzupełnienie wniosku z dnia 19 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. (zwanym: "zawiadomieniem") Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] , działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadomiła skarżącą, że w związku z nieusunięciem w ciągu 7 dni w żądanym zakresie braków we wnioskach: 1) z dnia 5 listopada 2010 r. o uchylenie uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz umorzenie postępowania i ujawnienie skarżącej na liście radców prawnych; 2) z dnia 19 kwietnia 2016 r. o wyłączenie organów Izby od udziału w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 5 listopada 2010 r. pozostawiła ww. wnioski bez rozpoznania. OIRP wskazała, że skarżąca nie przedstawiła okoliczności, które miałyby realizować przesłankę wyłączenia członków organu kolegialnego. Pismem z dnia 7 września 2016 r. skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność (art. 37 k.p.a.) OIRP w [...] w przekazaniu wniosku o wyłączenie organów OIRP w [...] w tym Rady tejże OIRP w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 kwietnia 2016 r. (uzupełnionego ww. pismami). Pismem z dnia 13 września 2016 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady OIRP w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. ("zawiadomienia") w sprawach pozostawienia bez rozpoznania ww. dwóch wniosków skarżącej oraz wyłączenie od rozpoznania wniosku osób z Prezydium KRRP, które w przeszłości orzekały w jej sprawach. Uchwałą z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych – działając na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. – po rozpoznaniu zażalenia [...] na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w przekazaniu Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wniosku z dnia 19 kwietnia 2016 r. (uzupełnionego ww. pismami) o wyłączenie organów Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w tym Rady OIRP od udziału w sprawie postanowiło uznać zażalenie za nieuzasadnione. Organ stwierdził, że w dacie rozpatrywania zażalenia nie zachodzi stan bezczynności Rady OIRP w [...] . Wyjaśnił, że skarżąca została zawiadomiona (pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r.), że na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wniosek z dnia 19 kwietnia 2016 r. (uzupełniony wskazanymi powyżej pisami) pozostawiono bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków w żądanym zakresie wskazanym w piśmie z dnia 1 lipca 2016 r. Organ wyjaśnił, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. W przedmiotowej sytuacji taka sytuacja – w ocenie organu – miała miejsce. Uchwałą z dnia [...] października 2016 r., nr [...], działając w trybie art. 25 § 1 k.p.a., Prezydium KRRP - po rozpoznaniu wniosku z dnia 13 września 2016 r. o wyłączenie Prezydium KRRP od rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., zwanej: "Zawiadomieniem" – odmówiło wyłączenia Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od rozpoznania ww. wniosku. Organ pouczył o braku środka zaskarżenia. Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na: 1) uchwałę Prezydium Krajowej rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2016 r., nr [...] (VI SA/Wa 2§37/167); 2) uchwałę Prezydium Krajowej rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2016 r., nr [...] (VI SA/Wa 238/17). Skarżąca stwierdziła, że ww. uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa. Wniosła o stwierdzenie ich nieważności. Skargi zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami akt. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] na uchwałę Prezydium Krajowej rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2016 r., nr [...]w przedmiocie uznania zażalenia [...] na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w przekazaniu Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wniosku z dnia 19 kwietnia 2016 r. (uzupełnionego ww. pismami) o wyłączenie organów Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w tym Rady OIRP od udziału w sprawie. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych. Wyjaśnić również należy, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został zaś określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, aniżeli określone w pkt 1-5, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, ze sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 213 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem na postanowienia (art. 141 § 1), lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 160; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 136). Z nowego brzmienia art. 37 § 1 wynika, że zażalenie służy na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłość postępowania, którego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 160), wnosi się bezpośrednio do tego organu. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 k.p.a. W razie uznania zasadności zażalenia organ wyższego stopnia: 1) wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy, 2) zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki, 3) zarządza w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, 4) sprawdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Właściwy organ wydaje postanowienie również w wypadku, gdy uznaje zażalenie za nieuzasadnione. NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2001 r., IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144 stwierdził, że stanowisku organu wyższego stopnia, wydawanemu w trybie art. 37 k.p.a., należy nadać formę postanowienia o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie (por. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 74/13, LEX nr 1273832). W wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116, trafnie przyjęto, że: wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Natomiast stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Z powyższego wynika, że postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie należy do katalogu określonego w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a zatem skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a.