VI SA/Wa 2381/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. T. kwotę 408 (czterysta osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] września 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 4 pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 20, art. 22 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako t.d.) oraz lp. 2.1, lp. 10.1., lp. 10.2., lp. 10.4., lp. 11.2 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 4 lit. h) i i), art. 6 ust. 1, art. 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 06. 102. 1), art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. o nałożeniu na Z. T. (dalej jako skarżący) kary pieniężnej w wysokości 15000 złotych, 1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3450 złotych w związku ze stwierdzonym naruszeniem w postaci skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 950 złotych w związku ze stwierdzonym naruszeniem w postaci przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 3. utrzymał w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Podczas kontroli autobusu marki R. o numerze rejestracyjnym [...], która miała miejsce [...] października 2007 r. stwierdzono następujące uchybienia: - wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia; - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego; - nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo. Wyniki kontroli stanowiły podstawę wydania [...] maja 2008 r. decyzji, mocą której nałożono na skarżącego karę w wysokości 15000 zł. Kara pieniężna została ograniczona do wskazanej kwoty na podstawie art. 92 § 2 t.d., albowiem suma kar pieniężnych nałożonych w czasie przedmiotowej kontroli wynosiła 18000 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zgłosił zastrzeżenia w zakresie stwierdzonych naruszeń norm dotyczących czasu pracy kierowców. Podniósł, iż organ I instancji wydając decyzję oparł się na domniemaniu, iż wszystkie przewozy wykonywane w okresie objętym kontrolą odbywały się na trasach przekraczających 50 km. Wskazał, iż wykonuje przewozy regularne specjalne na różnych liniach, na różnych odległościach i w związku z tym wnosił o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka w osobie kontrolowanego kierowcy – Z. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił nadto bezpodstawne zsumowanie kolejnych okresów jazdy dziennej, w przypadku skrócenia następujących po sobie odpoczynków dziennych. Główny Inspektor Transportu Drogowego [...] września 2008 r. wydał wskazane powyżej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż skarżący wykonywał kontrolowany przewóz bez wymaganego zezwolenia. Zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym uzyskał [...] stycznia 2008 r., a więc już po kontroli. Oznacza to, że kara w wysokości 6000 zł została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa. Organ uznał również za słusznie wymierzoną karę pieniężną w wysokości 1400 zł za naruszenie przepisów dotyczących dziennego odpoczynku w dniach [...] września 2007 r. i [...] października 2007 r., jak również karę w wysokości 200 zł za zbyt długie zapisywanie wykresówki, co miało miejsce [...] września 2007 r. Nadto omówił karę odnoszącą się do przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu, a nałożoną w związku z przekroczeniem tego czasu w dniach [...] września 2007 r., [...] października 2007 r. i [...] października 2007 r. W zakresie kary za takie samo naruszenie, ale mające miejsce od [...] października 2007 r. do [...] października 2007 r. organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nałożył nieprawidłową karę i uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 950 zł i w tym zakresie przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił również decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w zakresie kary pieniężnej w wysokości 3450 zł, nałożonej za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Organ odwoławczy zważył, iż skarżący o stwierdzeniu tego naruszenia nie został powiadomiony, przez co został naruszony art. 10 § 1 k.p.a., a nadto organ I instancji w treści decyzji popełnił błąd wskazując, że ww. naruszenie sankcjonuje lp. 10.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W skardze na powyższą decyzję, w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, skarżący nie zgodził się z ustaleniami organów w zakresie wykonywania transportu drogowego z naruszeniem norm prowadzenia pojazdów oraz odbierania odpoczynków, ponieważ większość wykresówek przedstawiona do kontroli pochodziła z przewozów regularnych osób na liniach do 50 km, natomiast zgodnie z art. 3 pkt a rozporządzenia 561/2006 nie ma ono zastosowania do przewozów regularnych osób na liniach gdzie droga nie przekracza 50 km. Zdaniem skarżącego kontrolowany kierowca w dniach poprzedzających kontrolę został skierowany do przewozów na liniach, na których droga przebiegu nie przekracza 50 km, zatem wykresówki sporządzone w okresie objętym kontrolą nie mogą stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Skarżący zarzucił również uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu, czym został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż kontrolowany kierowca pod groźbą odpowiedzialności karnej zeznał, iż wykonywana przez niego trasa ma około 72 km, a poza tym analiza wykresówek okazanych do kontroli w zakresie przejechanych kilometrów wykazała, iż trasy przejazdu wynosiły więcej niż 50 km. Również w załączniku do zezwolenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym trasa przejazdu B., S., C., N., P., L., G., S., G., M. - liczy 61 km. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowane wyłączenie, o którym mowa w art. 3a rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Nadto, co w niniejszej sprawie zasługuje na podkreślenie, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W związku z treścią decyzji organu odwoławczego w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną czy wiele takich spraw. Powyższy problem był rozważany przez NSA, który w wyroku z 11 kwietnia 2008 r., II GSK 29/08, analizując treść art. 92 ust. 1 t.d., stwierdził, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 t.d., który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych, załatwianych odrębnymi decyzjami, przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 t.d. sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 t.d. wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Nadto NSA zauważył, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 t.d., sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15000 zł, na którą złożyły się kary za wiele naruszeń stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2007 r. Decyzją tą została załatwiona jedna sprawa administracyjna. Określiła ona karę pieniężną, na którą złożyły się kary za poszczególne naruszenia. I co w sprawie również istotne nałożona kara, która wynosiła 18000 zł, została, na mocy art. 92 ust. 2 t.d., ograniczona do 15000 zł. W tej sytuacji rozpatrując wniesione odwołanie, organ odwoławczy mógł wydać jedynie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem zachowanie wyrażonej w art. 92 ust. 2 t.d. zasady, że suma kar nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 15000 zł. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2008 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej w związku ze stwierdzeniem naruszenia w postaci tygodniowego czasu odpoczynku i przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji z dnia [...] września 2008 r. W realiach niniejszej sprawy przy takim rozstrzygnięciu organu odwoławczego występuje zagrożenie przekroczenia limitu – sumy kar możliwych do wymierzenia w toku jednej kontroli. Zdaniem Sądu na marginesie podnieść należy, że Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w części zaskarżoną decyzję w mocy w rzeczywistości nie dokonał analizy i oceny wszystkich naruszeń zarzucanych skarżącemu, a opisanych w decyzji organu I instancji. Zasadnym zatem zdaje się przypomnienie, że zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Dokonując badania naruszenia polegającego na skróceniu dziennego okresu odpoczynku organ ograniczył się do analizy wykresówki z [...] września 2007 r. i [...] października 2007 r. i uznał, że organ I instancji zasadnie nałożył za to naruszenie karę w wysokości 1400 zł. Tymczasem organ I instancji, w zakresie tego naruszenia nałożył jeszcze karę w wysokości 700 zł (100 zł + 600 zł) za skrócenie dziennego odpoczynku w dniu [...] października 2007 r. Tego samego uchybienia organ dopuścił się w zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia. Analiza zapisów 9 wykresówek od [...] października 2007 r. do [...] października 2007 r. doprowadziła organ do wniosku, że kara w tej części została nałożona nieprawidłowo. Organ dokonał również kontroli 3 wykresówek za dni od [...] września do [...] października 2007 r. i wobec braku stanowiska w tym zakresie można jedynie domniemywać, że przyjął, iż nałożona kara w tej części jest prawidłowa. Pominął natomiast analizę 4 wykresówek za dni od [...] października 2007 r. do [...] października 2007 r. Za naruszenia stwierdzone w tych dniach organ I instancji nałożył karę 3150 zł (150 zł + 3000 zł). W tej sytuacji – w ocenie Sądu – nie można uznać, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 zaskarżonej decyzji znajduje odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie i uchybienie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.