VI SA/Wa 2385/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2008 r. (bez numeru) w przedmiocie kosztów postępowania o wpis na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2008 r. (bez numeru) utrzymujące w mocy postanowienie Okręgowej Rady Adwokackiej w T. z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydane na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 263§ 1 i 2 k.p.a. o obciążeniu wnioskodawcy Z. M. kosztami postępowania w przedmiocie wpisu na listę adwokatów w wysokości 849 złotych. Do powyższych kosztów zaliczono: 1. koszty administracyjno-biurowe związane z obsługą wniosku w kwocie 75 złotych na którą składają się koszty doręczenia pism i dokumentów (25 złotych) oraz koszty obsługi biurowej (50 złotych); 2. wynagrodzenie członków ORA w związku z przeprowadzonymi rozmowami z zainteresowanym w kwocie 774 złotych. Jednocześnie stwierdzono, że koszty te zostały pokryte przez stronę poprzez wpłacenie zaliczki w kwocie 849 złotych. Odpierając argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie ORA w T., gdzie Z. M. zarzuca organowi naruszenie art. 124 k.p.a poprzez brak zamieszczenia pouczenia o prawie wniesienia odwołania a także art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 263§ 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne rozliczenie kosztów postępowania oraz uznanie, że do kosztów postępowania zalicza się wynagrodzenie członków ORA w związku z przeprowadzonymi rozmowami z zainteresowanym Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdziło, że przedmiotowe postępowanie toczy się od trzech lat. W tym czasie członkowie ORA przeprowadzili z zainteresowanym dwie rozmowy zarejestrowane na taśmie magnetofonowej załączonej do akt. Zdaniem organu odwoławczego, wydaje się oczywistym, że udział adwokatów w przeprowadzeniu takich rozmów, jak również zapoznawanie się przez nich ze zgromadzonym w aktach osobowych materiałem dowodowym jest wynagradzane według zasad przyjętych przez poszczególne okręgowe rady adwokackie. W ocenie organu, nie można uważać kwoty ustalonej w zaskarżonym postanowieniu ORA w T., jako kwoty wygórowanej i nie odpowiadającej nakładowi pracy, związanej z rozpoznaniem wniosku Zainteresowanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2008 r. (bez numeru), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania Z. M. ponowił zarzuty zawarte w zażaleniu od postanowienia ORA w T. oraz dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 35§3 k.p.a w zw z art. 144 k.p.a poprzez rażące przekroczenie ustawowego terminu do rozpoznania wzmiankowanego zażalenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji zawartej w zażaleniu związanych z kwestią rozliczenia potrąconej w październiku 2005 r. kwoty 849 złotych z kwoty wpłaconej przez stronę w wysokości 5000 (pięc tysięcy) złotych tytułem, jak wówczas podano, wpisu za rozpoznanie wniosku o wpis na listę adwokatów. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 124 k.p.a strona podaje, że nie jest zrozumiałe dlaczego postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera stosownego pouczenia o zażaleniu, skoro takie przysługuje z mocy art.141§1 w zw. z art. 264§2 k.p.a. Formułując zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 263§ 1 i 2 k.p.a. skarżący podnosi, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie sposób wywieść, że kwoty podane w zakresie poniesionych kosztów administracyjno-biurowych odpowiadają faktycznie poniesionym i z czego wynika ich wysokość. Tym bardziej, że uchwały ORA o odmowie wpisania skarżącego na listę adwokatów były kilkakrotnie uchylane, co podważa zasadność obciążenia strony tymi kosztami jako powstałymi w głównej mierze z powodu wadliwie prowadzonego postępowania. Nadto, zdaniem strony nie można zaliczyć do kosztów postępowania wynagrodzenia członków w związku z przeprowadzonymi rozmowami z zainteresowanym albowiem nie ma do tego żadnych podstaw prawnych. W ocenie skarżącego, nie są to koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy gdyż rozpatrzenie wniosku o wpis należy do ustawowych obowiązków ORA, które zostały scedowane przez państwo na organy korporacji jako cześć spraw o charakterze publicznoprawnym. Przyznanie wynagrodzenia za te czynności musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, którego w rozpatrywanej kategorii spraw nie ma. Zdaniem skarżącego, potwierdzeniem słuszności przyjętego w skardze stanowiska jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt III ZS 2/05. Reasumując Z. M. stwierdził, że w obecnym stanie prawnym kandydata w postępowaniu o wpis na listę adwokatów niewątpliwie mogą obciążać wyłącznie uzasadnione koszty uzyskania opinii i zaświadczeń o zainteresowanym, koszty korespondencji, zużycia materiałów biurowych oraz koszty związane w wydaniem dokumentów towarzyszących wpisowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2008 r. (bez numeru), postawił zarzut naruszenia: 1) art. 124 k.p.a poprzez brak zamieszczenia w postanowieniu organu pierwszej instancji pouczenia o prawie wniesienia odwołania; 2) art. 35§3 k.p.a w zw z art. 144 k.p.a poprzez rażące przekroczenie ustawowego terminu do rozpoznania zażalenia, a także 3) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 263§ 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne rozliczenie kosztów postępowania oraz uznanie, że do kosztów postępowania zalicza się wynagrodzenie członków ORA w związku z przeprowadzonymi rozmowami z zainteresowanym. Zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 124 k.p.a oraz art. 35§3 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a jest zasadny, jednakże nie może prowadzić do uwzględnienia niniejszej skargi, gdyż stwierdzone naruszenie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.). Antycypując dalsze rozważania należy w zakresie powyższego zarzutu stwierdzić że przyjmując, iż wpis na listę adwokatów jest decyzją administracyjną, to zgodnie z art. 246§1 k.p.a jednocześnie z jej wydaniem organ ustala wysokość kosztów postępowania. Postanowienie w przedmiocie ustalenia kosztów jest zaskarżalne zażaleniem, co wynika wprost z unormowania zawartego w art. 141 §1 k.p.a w związku z art. 264 § 2 k.p.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Tymczasem zgodnie z art. 264 § 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Niewątpliwie, z uwagi na treść art. 124 §1 k.p.a., wzmiankowane postanowienie powinno zawierać m.in. pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Takiego pouczenia nie zawiera postanowienie ORA z T. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Niemniej skarżący wniósł zażalenie, które zostało merytorycznie rozpatrzone przez organ odwoławczy tj. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w dniu [...] października 2008 r. poprzez wydanie zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia. W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak pouczenia o środkach zaskarżenia w ww. postanowieniu ORA w T. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Zażalenie na postanowienie ORA w T. zostało wniesione przez stronę w dniu [...] czerwca 2008 r. listem poleconym Nr [...] za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Do organu odwoławczego zażalenie wpłynęło 23 lipca 2008 r. Rozpoznanie tego zażalenia nastąpiło dopiero w dniu 21 października 2008 r., gdyż rozpatrując w dniu [...] września 2008 r. odwołanie strony od uchwały o odmowie wpisu na listę adwokatów Prezydium NRA uchyliło się jednocześnie od rozpoznania przedmiotowego zażalenia (v. uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z [...] października 2008 r.). Z zestawienia powyższych dat wynika, że niewątpliwie w toku niniejszego postępowania administracyjnego (odwoławczego) zostały przekroczone terminy o jakich mowa w art. 35§2 k.pa, który stanowi m.in. że w postępowaniu odwoławczym załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakże formułując w skardze zarzut rażącego naruszenia art. 35§2 k.pa. Z. M. nie tylko nie wykazał jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie ale również, że ów wpływ był istotny. W tym stanie rzeczy, w ustalonym stanie faktycznym, powyższy zarzut – z uwagi na treść art. 145§1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. również nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 263§ 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że organ nieprecyzyjnie rozliczył koszty przedmiotowego postępowania czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia niespełniającego, zdaniem Sądu, wymogów zawartych w art. 107 §3 k.p.a , co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie stanowisko strony, jakoby do kosztów postępowania o wpis na listę adwokatów nie zaliczały się koszty związane z działaniami (pracą) osób wchodzących w skład zespołów oceniających kandydata. Należy w tym miejscu podkreślić, że choć w rozpatrywanej sprawie organ nazwał te koszty "wynagrodzeniem" nie oznacza, że jest to świadczenie o jakim mowa w przepisach odnoszących się do regulacji zawartych w ustawie Kodeks pracy. Przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie kosztów postępowania w sprawie o wpis na listę adwokatów. Jest to postępowanie wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego, kończące się wydaniem uchwały o wpisie lub odmowie wpisu, która jest w istocie decyzją administracyjną. Sąd Najwyższy w uchwale z 12 stycznia 2006 r. III ZS 2/05 na którą powołuje się skarżący wskazał, iż podstawę prawną do ustalenia i zainkasowania kosztów za rozpoznanie wniosku o wpis są odpowiednio stosowane przepisy k.p.a. wobec nie uregulowania tej kwestii w Ustawie Prawo o adwokaturze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten pogląd, gdyż do chwili obecnej (a więc także na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu samorządu adwokackiego) sprawa zainkasowania kosztów za rozpoznanie wniosku o dokonanie wpisu na listę adwokatów nie jest ustalona w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tj. Dz. U. z 2002r. , Nr 123, poz. 1058 ze zm., powoływanej dalej jako :Poa). Należy dodać, że zmiana Poa dokonana ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. ( Dz. U. Nr 16, poz.1361) nie zniosła regulacji w zakresie pobierania składek i opłat od członków korporacji oraz osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów ale nie wskazuje źródeł finansowania ponoszonych kosztów przy dokonywaniu wpisów na listę. Z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 68 i 69 Poa wynika, że sprawa wpisu na listę adwokatów jest sprawą administracyjną. Kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy została przyznana okręgowej radzie adwokackiej ( art. 68 ust.1 Poa). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r. II GPS 4/08 wskazał, iż z konstrukcji prawnej wpisu na listę adwokatów przyjętej w art. 68 Poa wynika, że wykonywanie zawodu adwokata – przyznanie zatem tego uprawnienia jednostce - oparte jest na dokonaniu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa przez właściwy organ tj. ORA. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści cytowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż nie budzi wątpliwości Sądu, że organ ma możliwość pobrania kosztów w wysokości rzeczywiście poniesionych czynności sprawdzających wypełnienie przez kandydata ustawowych kryteriów dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata. Koszty doręczeń czy obsługi biurowej związanej z indywidualnym postępowaniem o wpis na listę adwokatów zaliczają się do tych kosztów w myśl art. 263 §1 i 2 k.p.a. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest wskazanie czy na gruncie przepisów kpa regulujących opłaty i koszty postępowania możliwe jest zaliczenie do kosztów postępowania w sprawie o wpis na listę adwokatów kosztów pracy członków ORA w związku z działaniami tych członków w ramach dokonywania czynności sprawdzających "czy kandydat swoim dotychczasowym postępowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata", gdyż zgodnie z art. 68 ust.4 Poa okręgowa rada adwokacka może odmówić wpisu na listę adwokatów tylko wtedy, gdy - między innym - wpis narusza przepis art. 65 pkt 1 Poa. W myśl tego przepisu (art. 65 pkt 1 Poa) na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Skarżący kwestionując możliwość zaliczenia do kosztów postępowania w sprawie o wpis na listę adwokatów "wynagrodzenia" adwokatów biorących udział w rozmowach z zainteresowanym pomija, że Poa nie ogranicza badania przesłanki rękojmiowej jedynie do analizy dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę czy też pozyskanych przez organ w toku postępowania o wpis. Innymi słowy, skoro Poa nie wyklucza możliwości bezpośredniego kontaktu i rozmowy z zainteresowanym w trakcie postępowania o wpis na listę adwokatów przed podjęciem uchwały, w szczególności, gdy rozmowa ta odnosi się do rozkodowania normy prawnej zawierającej kryteria ocenne, normy zawierającej zwroty niedookreślone takie jak "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu adwokata" trudno zaakceptować pogląd, że organ samorządu adwokackiego, działając w interesie wnioskującego o wpis nie ma możliwości zaliczenia do kosztów omawianego postępowania kosztów przeprowadzonych rozmów. Należy podkreślić, że wskazując na normatywne, ocenne przesłanki, ustawodawca pozostawił pewien margines swobody organom samorządu adwokackiego w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikającej z tej oceny, co oczywiście nie może w żadnej mierze oznaczać dowolności w zakresie takiej oceny. Reasumując, na gruncie odpowiednio stosowanych przepisów k.p.a do kosztów postępowania o wpis na listę adwokatów zalicza się koszty poniesionych czynności sprawdzających wypełnienie przez kandydata ustawowych kryteriów dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata w skład których wchodzą m.in. koszty pracy osób wchodzących w skład zespołów oceniających kandydata. Jednakże, zdaniem Sądu, omawiane koszty nie mogą być określone w nadmiernej lub nieuzasadnionej wysokości, a jedynie w wysokości kosztów rzeczywiście poniesionych czynności. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w żaden sposób nie podważa poglądu Sądu Najwyższego, który - co podkreśla skarżący - w powołanej wyżej uchwale zwrócił uwagę że "na gruncie odpowiednio stosowanego art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a na organach samorządu adwokackiego ciąży ustawowy obowiązek wpisywania na listę adwokatów osób spełniających ustawowe warunki uprawniające do wykonywania tego zawodu zważywszy, że ORA mogą odmówić wpisania tylko w przypadkach ustawowo określonych". Sąd Najwyższy bowiem w kolejnym akapicie uzasadnienia wyjaśnił, że powyższe stwierdzenie oznacza, iż organy samorządu adwokackiego nie są uprawnione do wyliczenia i pobierania kosztów w nadmiernej lub nieuzasadnionej wysokości a jedynie w wysokości kosztów rzeczywiście poniesionych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, w cytowanej uchwale Sąd Najwyższy nie wykluczył możliwości pobierania przez organ samorządu kosztów związanych z pracą osób sprawdzających ustawowe kryteria uprawniające do wykonywania zawodu adwokata a zaakcentował jedynie, że "rozbudowane procedury i zespoły adwokatów sprawdzających ustawowe kryteria wydają się zbędnie biurokratyczne, co może utrudniać prawidłowe wyliczenie rzeczywiście poniesionych kosztów indywidualnego wpisu na listę adwokatów". Jednocześnie Sąd Najwyższy stwierdził, że "trudności te przemawiałyby za ustawowym wskazaniem konkretnej wysokości opłaty pobieranej za wpis na listę adwokatów, tyle że takiego wątku legislacyjnego nie dopilnowały organy samorządu adwokackiego". W tym stanie rzeczy zarzut strony wywodzącej z powyższego wyroku Sądu Najwyższego, że organ nie miał podstaw prawnych do włączenia w skład kosztów postępowania gratyfikacji finansowych dla członków korporacji za rozpoznanie wniosku o wpis nie jest zasadny. Pomimo to, że zaskarżone postanowienie należało uchylić, gdyż organ odwoławczy szczegółowo nie wyjaśnił na jakiej podstawie wyliczył wskazane w tym rozstrzygnięciu koszty i dlaczego zaliczył je do kosztów rzeczywistych i niezbędnych - poniesionych w związku z ubieganiem się skarżącego o wpis na listę adwokatów. Art. 124 § 2 k.p.a. stanowi, iż postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu faktycznym postanowienia organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w postanowieniu rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz - Postępowanie Administracyjne, s. 103). Biorąc pod uwagę treść powołanych wyżej przepisów organ w uzasadnieniu postanowienia obciążającego stronę kosztami obowiązany był do wskazania na jakiej podstawie ustalił wysokość przedmiotowej kwoty. Tymczasem organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że jest oczywistym iż udział adwokatów w przeprowadzeniu takich rozmów, jak również zapoznawanie się przez nich ze zgromadzonym materiałem dowodowym jest wynagradzane według zasad przyjętych przez poszczególne okręgowe rady adwokackie i nie można uważać kwoty ustalonej w zaskarżonym postanowieniu ORA jako kwoty wygórowanej i nieodpowiadającej nakładowi pracy związanej z rozpoznaniem wniosku zainteresowanego. Powyższe stwierdzenia, jako arbitralne i ogólnikowe nie pozwalają na dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonego postanowienia w aspekcie prawidłowości wyliczonej należności. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalono poszczególne koszty łącznie składające się na kwotę 849 złotych. Zdaniem Sądu, wskazane wadliwości mają istotny wpływ na wynik sprawy, której przedmiotem jest ustalenie kosztów postępowania o wpis na listę adwokatów. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odniesie się do zarzutów zawartych w zażaleniu w szczególności tych, które dotyczą zakwestionowania wysokości poszczególnych należności wymienionych w postanowieniu ORA z dnia [...] kwietnia 2008 r. Natomiast ustalenie należnej kwoty powinno obejmować analizę poszczególnych jej składowych odnoszących się stricte do przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. O niewykonywaniu uchylonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.